Návrh na další finanční období – od roku 2021 do roku 2027 – předložila Komise již v květnu 2018. Dle původního ambiciózního plánu Komise měl být rozpočet schválen do voleb do Evropského parlamentu v květnu 2019. To se nestalo a dohoda byla dosažena až na konci roku 2020. Nový víceletý finanční rámec (VFR) pro 27 členských států EU dosahuje 1 074,3 miliardy eur. Zároveň EU schválila nástroj na podporu oživení po pandemii covid-19 Next Generation EU, který zahrnuje 750 miliard eur.

Debaty o novém VFR probíhaly od února 2018, kdy se poprvé o budoucím rozpočtu diskutovalo v institucích EU. Počátečním problémem, se kterým se musela Komise při návrhu nového rozpočtového rámce vypořádat, bylo snížení prostředků v důsledku odchodu Velké Británie z EU. Od začátku se ale počítalo s tím, že se Velká Británie nového VFR po roce 2020 účastnit nebude. Celkem odchod Británie z EU způsobil příjmový propad cca 75 miliard eur.

Komise pro VFR na období 2021–2027 navrhla strop pro prostředky na závazky ve výši 1 134,6 miliardy eur ve stálých cenách roku 2018 (1 279,4 miliardy eur v běžných cenách), což se rovná 1,1 % HND (hrubého národního důchodu) EU, a odpovídající strop plateb ve výši 1 104,8 miliardy eur ve stálých cenách roku 2018, což se rovná 1,08 % HND EU.

Komise plánovala navýšení rozpočtových prostředků mj. na ochranu hranic, obranu, migraci, vnitřní a vnější bezpečnost, rozvojovou spolupráci a výzkum. Komise navrhla škrty např. v politice soudržnosti a zemědělské politice. Celková struktura rozpočtu má být dle návrhu zjednodušena a celkem 17 oblastí politik má být rozděleno do sedmi nových okruhů. Pro roky 2021 až 2027 Komise navrhla snížení počtu financovaných programů ze současných 58 na 37.

Návrh VFR (v milionech eur – v cenách roku 2018)

(*) Těmito procenty nejsou dotčeny stropy stanovené v platném rozhodnutí o vlastních zdrojích.

Návrh obsahoval také mechanismus, který by pojil přijetí finančních prostředků EU s dodržováním principů právního státu. Ten navrhla Komise a od počátku se proti němu ozývaly kritické hlasy.

Evropská rada diskutovala o návrhu 12. prosince 2019. Lídři členských zemí se na summitu snažili hledat rovnováhu mezi financováním nových výzev, jako Zelené dohody, digitalizace či migrační politiky a tradičními politikami. Evropská rada dohody ovšem nedosáhla, a proto pověřila svého předsedu Charlese Michela, aby se pokusil najít kompromisní řešení.

Evropský parlament (EP) hned na počátku vyjednávání vyjádřil nesouhlas s jakýmkoli snížením úrovně financování tradičních politik EU, jako je např. kohezní politika a společná zemědělská a rybářská politika, konkrétně odmítal škrty navržené pro Fond soudržnosti nebo pro Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova stejně jako návrh na snížení Evropského sociálního fondu + (ESF +). Zároveň EP požadoval výrazné navýšení rozpočtu a zavedení nových vlastních zdrojů rozpočtu EU.

Oblasti politik návrh VFR na období 2021–2027 (v miliardách eur, běžné ceny)

Zdroj: Komise – Rozpočet EU

Průběh jednání o VFR

Komise měla společně s Evropským parlamentem ambice dosáhnout dohody ještě před volbami do EP, tedy během května 2019. Prvotní návrhy Parlament odmítl a následně i Rada – nejprve pod rumunským a posléze finským předsednictvím – nepředložila kompromisní řešení, které by mohly jednomyslně schválit všechny členské státy a podpořit EP.

Po volbách do Parlamentu se pozornost čelných představitelů Unie soustředila na volbu nové předsedkyně Komise a následně na schválení celého jejího týmu. I v tomto případě nebyly dodrženy termíny a Komise Ursuly von der Leyenové nastoupila o měsíc později – 1. prosince 2019.

V průběhu finského předsednictví (FI PRES) v druhé polovině roku 2019 nedošlo k zásadnímu posunu ve vyjednávání mezi členskými státy. FI PRES vedlo bilaterální konzultace s členskými státy a diskuse na pracovní i politické úrovni na dílčí témata dotýkající se VFR, bylo v kontaktu se zástupci Evropského parlamentu (EP) a pracovalo na úpravách tzv. negociačního balíčku (negoboxu),Finské předsednictví pro diskuzi lídrů na prosincové Evropské radě připravilo jednací osnovu, tzv. negociační balíček nebo NEGOBOX, která poprvé obsahovala předběžné číselné hodnoty jednotlivých kapitol VFR na období 2021–2027. Jednací osnova je základem pro závěrečnou fázi jednání o VFR. Obnáší hlavní parametry budoucího VFR a možné varianty na jehož základě o VFR rozhodují členové Evropské rady.

Do konce roku 2019 k žádnému pokroku v jednání nedošlo a členské státy zastávaly stále obdobné pozice jako na začátku. Obecně se vytvořily dva tábory – čistí plátci, kteří požadují škrty v návrhu Komise a celkový objem rozpočtu na úrovni 1% HND EU. A Kohezní státy, které požadují především zachování dostatečných prostředků na tradiční politiky, kohezní a SZP.

V Portugalsku se 1. února sešli již poněkolikáté zástupci tzv. skupiny přátel koheze (ČR, Slovensko, Maďarsko, Polsko, Bulharsko, Rumunsko, Kypr, Řecko, Španělsko, Portugalsko, Estonsko, Lotyšsko, Litva, Malta a Slovinsko, summitu se účastnily i Itálie a Chorvatsko). Těm se od začátku nelíbila navrhovaná podoba příštího VFR. Státy se shodly na společná deklaraci k víceletému finančnímu rámci a znovu podpořili klíčové požadavky, na kterých se shodli v listopadu 2019 v Praze. Tato skupina států odmítla zejména škrty v politice soudržnosti a požadovala flexibilnější implementační podmínky,

Zdroj: Vláda ČR – Přátelé koheze: Společná deklarace k víceletému finančnímu rámci 2021–2027

Po finském předsednictví převzal štafetu dle návrhu Evropské rady předseda Charles Michel, který 14. 2. 2020 předložil upravený návrh VFR, který počítal s 1,074 % unijního HND (1 095 miliardy EUR) a příliš se nelišil od návrhu finského předsednictví, který byl v prosinci odmítnut a ke kterému se řada států stavěla kriticky. Návrh počítal i s některými novými prvky – vytvoření Fondu pro spravedlivou transformaci (Just Transition Fund, JTF) ve výši 7,5 miliardy EUR a návrh na zavedení nových vlastních zdrojů z obchodování emisními povolenkami (ETS) a z plastů, zvýšení flexibility mezi pilíři SZP. Návrh objemu rozpočtu ve výši 1,074 % HND se ale výrazně vzdálil od aktuálních 1,16 % HND.

Návrh závěru Evropské rady o Víceletém finančním rámci, 14. února 2020

Zdroj: CAP reform – President Michel’s solution to the MFF conundrum

Návrh rozpočtu opět obsahoval kontroverzní princip, že čerpání unijních prostředků má být spojeno s dodržováním zásad právního státu. Tuto podmíněnost odmítlo Polsko či Maďarsko, s nimiž vede Evropská komise řízení kvůli porušování hodnot EU. Návrh počítal s tím, že by o možných sankcích za porušování zmíněných zásad rozhodovaly členské země kvalifikovanou většinou a pro zablokování postihu by byla potřeba větší skupina států.

Neúspěšný summit v únoru 2020

Zástupci Evropské rady se sešli na mimořádném summitu ve dnech 20. a 21. února 2020. Lídři jednali o celkové úrovni budoucího VFR, objemech prostředků pro hlavní oblasti politiky, financování, včetně příjmů a vlastních zdrojů.

Výchozím dokumentem pro jednání lídrů byl negobox, který přestavil předseda ER Charles Michel a který stanovoval větší flexibilitu v čerpání financí, předpokládal průběžné snižování rabatů a byl o něco výhodnější pro chudší státy než předchozí návrh zveřejněný finským předsednictvím. Michel ve svém návrhu nicméně přidal další škrty, například u financování zemědělství, kohezní politiky, výzkumu, rozvoje infrastruktury, digitalizace, Erasmu, zaměstnanosti mladých, migrace, obrany a dalších. Zástupci členských státu dohody nedosáhly. Proto Komise druhý den mimořádného summitu předložila účastníkům upravený návrh, který měl být kompromisem pro většinu států. Nicméně ani tato nová varianta podporu nezískala. Mezi hlavní sporné body patřil celkový objem rozpočtu, tzv. rabaty (slevy z příspěvků do rozpočtu pro některé členské státy), otázka nových vlastních zdrojů a finance pro kohezní a společnou zemědělskou politiku.

Po summitu EU předseda EP David Sassoli prohlásil, „Parlament je zklamaný tím, že Evropská rada k dohodě nedospěla. Doufá, že budoucí jednání ukáží, že EU je připravena všechny své plány také podpořit dostatečnými finančními prostředky“. Poslanci trvaly na tom, že rozpočet by neměl záviset primárně na přímých příspěvcích členských států, a požadují nalezení nových, vlastních zdrojů. Těmi by mohla být například daň z plastového odpadu, peníze ze systému obchodování s emisemi nebo digitální daně. V usnesení z října 2019 poslanci uvedli, že bez dohody na reformě systému vlastních zdrojů dlouhodobému rozpočtu souhlas neudělí. Pro dosažení cílů v jednotlivých oblastech navrhl Parlament rozpočet ve výši 1,3 % evropského hrubého národního důchodu (HND).

Zpravodajové věnující se VFR vydali 17. března návrh zprávy, v níž žádali Komisi, aby do 15. června 2020 předložila návrh pohotovostního plánu VFR. Ten by měl poskytnout určitou „záchrannou síť“, pokud by nebylo dosaženo dohody o VFR 2021–2027 včas, aby mohla vstoupit v platnost 1. ledna 2021. Následně 17. dubna EP v nelegislativním usnesení vyzval k přijetí rozsáhlého balíku opatření na podporu evropské ekonomiky po pandemii, jehož součástí by měly být dluhopisy garantované rozpočtem EU. Ozdravný balík by měl být financován z víceletého finančního rámce. Dalšími zdroji financování měly dle poslanců být existující fondy a finanční nástroje EU, ale i nové dluhopisy na obnovu ekonomiky zaručené rozpočtem EU, dodává schválený text. Ozdravný balík by neměl zahrnovat vzájemné sdílení stávajících dluhů, měl by být spíše orientovaný na budoucí investice, zdůrazňovali poslanci. Opatření zaměřená na opětovné nastartování ekonomiky měla vycházet ze Zelené dohody pro Evropu a cílů digitální transformace.

Hlavní třecí linie – proč se nemohou dohodnout?

Zcela logicky vede hlavní dělící linie mezi bohatšími státy, které jsou hlavními přispěvateli do společného rozpočtu, a chudšími členskými státy EU, které jsou naopak hlavními příjemci. Zatímco ti bohatší chtějí více investovat do unijních programů zaměřených například na vědu či digitalizaci, do ochrany životního prostředí či obrany, ti méně hospodářsky výkonní naopak požadují finanční prostředky na rozvoj regionů či zemědělství. Takzvaní přátelé koheze, jak se skupina chudších států nazývá, trvali na tom, aby se v rozpočtovém období 2021–2027 nesnižovaly prostředky na evropské fondy a zachoval se současný stav. I přestože chudší země stále trvají na udržení stávajícího financovaní, během let se postupně mění a „tradiční“ politiky jsou postupně méně financované.

Vývoj hlavních oblastí politik v rozpočtu EU

Zdroj: Komise – Moderní rozpočet pro Unii, která chrání, posiluje a brání

Na druhé straně stojí skupina členských států, které chtějí omezovat platby do rozpočtu a zejména snižovat podporu politiky soudržnosti a společnou zemědělskou politiku. Navíc část čistých plátců, mezi které patří Nizozemsko, Rakousko, Dánsko a Švédsko, prosazují výrazné snížení rozpočtu, a to konkrétně pod jedno procento HND. Pokud by k takovému snížení došlo, byly by to procentuálně nejnižší příspěvky za poslední dobu.

Výše rozpočtu EU jako procentní podíl hrubého národního důchodu (HND) – původní návrh Komise

(*) odhadované závazky pro období 2014–2020, bez výdajů Spojeného království, v % HND EU-27 (**) integrovaný Evropský rozvojový fond („zahrnutý do rozpočtu“)

Zdroj: Komise – Kam peníze z rozpočtu jdou?

Komise se rozhodla, že její legislativní činnost bude spojena se Zelenou dohodou pro Evropu. Naplnění stanovených cílů bude stát členské země obrovské množství finančních prostředků. Pokud by Unie členským státům přispívala ve stejné míře jako dosud a zároveň financovala nové unijní priority, rozpočet by musel výrazně narůst. Možností, jak to udělat, je změna tzv. vlastních zdrojů. V této souvislosti se diskutovalo o možnosti zavedení celoevropské uhlíkové nebo digitální daně. To nicméně odmítá většina států a také není čas na diskuzi o novém nastavení zdrojů.

Dalším problematickým bodem jsou slevy a rabaty, které jsou výhodné pro bohatší země. Po odchodu Velké Británie se tato otázka dostala znovu na stůl.

Komplikované bylo najít konsensus i v podpoře zemědělství. Tyto problémy se táhnout od vzniku společné zemědělské politiky. Proti sobě stojí zemědělské státy (např. Francie a Polsko), které usilují o udržení míry podpory a země, které zemědělské dotace tolik nečerpají.

Spory vyvolává i zmíněná podmíněnost čerpání unijních peněz respektem k vládě práva. Tento princip Michel oproti předchozímu finskému návrhu poněkud zmírnil, což se nelíbilo Německu. Zatímco Polsko a Maďarsko, proti kterým běží řízení podle článku 7 Smlouvy o EU, by tento nový princip vyškrtly nejraději úplně.

Debaty o dlouhodobých rozpočtech se postupně stále více komplikují, a to zejména kvůli rozšiřujícím se pravomocem Unie, rostoucímu počtu členských států a jejich klesající ochotě přispívat do společného rozpočtu. O VFR jednala Unie 34 měsíců, což je dosud nejdelší období.

Délka jednání o dlouhodobých rozpočtech

Propuknutí pandemie koronaviru

Kromě sporných bodů zablokovala jednání i pandemie koronaviru, která paralyzovala mnoho aktivit a citelně ovlivnila i činnost institucí Evropské unie. Komise svoji práci soustředila na boj s pandemii a zejména pak na její dopady na hospodářství EU. Stejně tak Evropská rada a Rada svoji pozornost odklonili od běžné agendy a věnovali se dopadu onemocnění COVID-19. V důsledku toho se projednávání dlouhodobého rozpočtu dále zpozdilo.

Přijetí rozpočtu za 5 minut 12

Rada přijala 17. prosince 2020 nařízení, které stanoví VFR na období 2021-27. Stalo se tak den po tom, co Evropský parlament návrh rozpočtu schválil. Financování EU se v příštích letech zaměří na nové a posílené pritority napříč oblastmi politiky EU. Významnou část rozpočtu tvoří ekologická a digitální transformace. Nadále se však bude financovat politika soudržnosti a společná zemědělská politika, tyto oblasti ale nejdříve projdou modernizací, aby se zajiistilo, že co nejlépe přispějí k hospodářskému oživené Evropy.

VFR se na poslední chvíli stačilo přijmout, mnozí ale pochybovali, že to podaří. Ze smlouvy vyplývá, že v případě absence VFR dojde k prodloužení platnosti stropů a dalších ustanovení odpovídajících poslednímu roku předcházejícího rámce. Tento scénář byl nejpravděpodobnější. Mohlo dojít k prodloužení platnosti VFR a mezitím by se dosáhlo dohody o dlouhodobém financování. Unie totiž žádný plán B neměla.

Gert Jan Koopman z generálního ředitelství pro rozpočet sice navrhl tzv. mini-VFR (mini-MFF). Nicméně tato možnost se zdála být zbytečně komplikovaná, protože všechny problémy, které jsou na stole nyní, by musely být vyřešeny i v případě kratšího finančního rámce. Tento návrh byl nepravděpodobný také z toho důvodu, že odporoval Smlouvám, které stanovují nejkratší období pro VFR minimálně pět let.

Fond obnovy

V dubnu 2020 rozhodla Evropská rada o tom, že je třeba pracovat na vytvoření fondu na podporu oživení s cílem reagovat na krizi COVID-19. Vedoucí představitelé pověřili Komisi, aby předložila návrh a aby rovněž vyjasnila vztah mezi fondem na podporu oživení a dlouhodobým rozpočtem EU.

Komise na konci května 2020 navrhla vytvoření nového nástroje na podporu oživení „Next Generation EU“, který měl být zakotven “v silném, moderním a zdokonaleném” dlouhodobém rozpočtu EU. Květnový návrh počítal s pomocí 750 miliard eur a celkovou finanční kapacitou ve výši 1,85 bilionu eur.

Vedoucí představitelé se tímto návrhem poprvé zabývali 19. června 2020. Z diskusí vyplynulo, že se členské státy zatím nedokáží shodnout na navrhovaném balíku pomoci. Proto byly zahájeny jednání a dvoustranné schůzky se všemi vedoucími představiteli. Na základě těchto jednání předložil předseda Evropské rady Charles Michel revidovaný návrh evropského víceletého rozpočtu a plánu na podporu oživení. Návrh měl pevné základy v prioritách, jež EU dlouhodobě podporuje – tedy klimatické transformaci, digitální agendě, evropských hodnotách a silnější Evropě na světě.

17. července 2020 začala na summitu Evropské rady složitá jednání o budoucnosti EU. Debata lídrů EU odstartovala návrhem na vznik fondu obnovy zahrnujícím 500 miliard eur ve formě grantů a 250 miliard eur ve formě půjček. Otázka poměru grantů a půjček byla sporným bodem v jednání. Původní návrh podporovaly především jižní státy EU (Itálie, Španělsko, Řecko a Portugalsko), které se potýkají s největšími hospodářskými problémy. Tento návrh získal také podporu nejsilnějších ekonomik – Francie a Německa – které s nápadem na půjčky přišly. Proti návrhu se postavily severní státy tzv. spořivá čtyřky (Nizozemsko, Rakousko, Dánsko a Švédsko) a Finsko.

Summit byl původně plánován do soboty 18. července. Ukázalo se ovšem, že shoda (potřebná jednomyslnost) se bude hledat velmi obtížně. Jednání byla ukončena až v úterý (21. července) brzy ráno kompromisem, který byl přijatelný pro všechny zúčastněné strany. Vznik Fondu obnovy a dohoda o novém Víceletém finančním rámci (VFR) mají pomoci evropské ekonomice zasažené koronavirovou pandemií.

Nový nástroj na podporu oživení – Next Generation

Fond na podporu oživení má Unii poskytnout prostřednictvím nástroje Next Generation EU (NGEU) prostředky k řešení výzev spojených s pandemií COVID-19. Komise má být v souladu s dohodou zmocněna vypůjčit si na finančních trzích prostředky ve výši 750 miliard eur (asi 20 bilionů korun). Tyto prostředky mají být využity na následné půjčky a na výdaje vynakládané prostřednictvím programů víceletého finančního rámce. Vedoucí představitelé EU se dohodli na komplexním balíčku ve výši 1 824,3 miliard eur, který spojuje víceletý finanční rámec (VFR) a Nástroje EU pro příští generaci (Next generation EU).

Ve formě grantů má být celkově rozděleno 390 miliard eur a na půjčky má být připraveno 360 miliard eur. Právě tento poměr byl hlavním sporným tématem jednání na summitu. Nizozemsko, Rakousko, Švédsko a Dánsko obávající se velkého společného zadlužení si nakonec vymohly snížení přímých dotací z původně plánovaných 500 miliard eur o 110 miliard eur. Itálie a Španělsko mají být největšími příjemci prostředků z fondu.

Na základě dohody si bude Komise moci na trzích půjčit až 750 miliard eur. Tyto prostředky mohou být použity na úvěry a na výdaje plynoucí z programů VFR. Kapitál získaný na finančních trzích má být splacen do roku 2058.

Finanční prostředky z NGEU mají být přiděleny sedmi samostatným programům: Nástroj pro obnovu a odolnost (RFF), ReactEU, Horizon Europe, InvestEU, Rozvoj venkova, Just Transition Fund (Fond pro spravedlivou transformaci) a RescEU. Do roku 2023 by měly členské státy rozhodnout o tom, kam konkrétně peníze z fondu obnovy půjdou. Finance se mají dle dohody vyplácet do konce roku 2026.

Dohoda předpokládá, že finanční prostředky půjdou do zemí a odvětví nejvíce zasažených krizí: 70 % v rámci grantů z nástroje pro obnovu má být přiděleno v roce 2021 a 2022 a 30 % v roce 2023.

EU by za svůj první společný dluh měla ručit svým sedmiletým rozpočtem, resp. rozdílem mezi reálným rozpočtem a „nejvyšším možným stropem tohoto rozpočtu“. Aby takový vysoký strop unijního rozpočtu mohl vzniknout, musí existovat legální možnost na zvýšení příspěvků jednotlivých států.

Přidělení prostředků na podporu oživení a odolnosti v letech 2021–2022 má být stanoveno podle kritérií Komise, přičemž se má zohlednit životní úroveň, velikost a míra nezaměstnanosti členských států. U alokací v roce 2023 má být kritérium nezaměstnanosti nahrazeno poklesem HDP v roce 2020 a 2021.

Principy podpory

V souladu se zásadami řádné správy věcí veřejných mají členské státy na období 2021–2023 připravit národní plány na podporu oživení a odolnosti. Ty mají být vypracovány v souladu s doporučeními pro jednotlivé země a mají přispívat k ekologické a digitální transformaci. Konkrétně se od těchto plánů vyžaduje, aby podpořily růst a zaměstnanost a posílily hospodářskou a sociální odolnost zemí EU. Plány mají být přezkoumány v roce 2022. Posouzení těchto plánů má následně schválit Rada kvalifikovanou většinou. Vyplacení grantů má být umožněno pouze v případě, pokud budou splněny dohodnuté cíle stanovené v plánech obnovy.

Celkově 30 % výdajů z VFR a z fondu Next generation se má zaměřit na projekty související s klimatem. Výdaje v rámci VFR a z fondu mají být v souladu s cílem EU týkajícím se klimatické neutrality do roku 2050, s cíli EU v oblasti klimatu do roku 2030 a s Pařížskou dohodou.

Finanční zájmy Unie mají být chráněny v souladu s obecnými zásadami zakotvenými ve Smlouvách, zejména s hodnotami uvedenými v článku 2 SEU. Evropská rada rovněž zdůraznila význam dodržování právního státu. Na základě těchto skutečností má být v budoucnu zaveden režim podmíněnosti na ochranu rozpočtu.

Maďarsko trvalo do poslední chvíle na tom, aby rozdělení prostředků z evropského fondu obnovy nezáviselo na respektování vlády práva v členských zemích. V tom ho dle očekávání podpořilo Polsko, ale zároveň také nečekaně Slovinsko. Výsledkem je kompromis, kde není zcela jasně deklarována vazba mezi dodržováním právního státu a vyplacením finančních prostředků.

Nové vlastní zdroje?

Sporným bodem byly nové zdroje rozpočtu. Část peněz by státy EU nemusely investorům splácet přímo, ale prostřednictvím nových zdrojů evropského rozpočtu. Vedoucí představitelé EU se dohodli na tom, že poskytnou EU nové zdroje na splácení finančních prostředků získaných v rámci nástroje Next Generation EU.

Dohodli se na novém poplatku za plastový odpad, který má být zaveden v roce 2021. V témže roce by Komise měla předložit návrh týkající se mechanismu uhlíkového vyrovnání a digitálního poplatku, které by byly zavedeny do konce roku 2022.

Komise by poté měla předložit revidovaný návrh týkající se systému EU pro obchodování s emisemi (ETS), který by se případně rozšířil i na odvětví letecké a námořní dopravy. Teoreticky by mohly vzniknout i další nové zdroje, jako je např. daň z finančních transakcí. Prostředky získané z nových vlastních zdrojů zavedených po roce 2021 budou použity na předčasné splácení výpůjček v rámci nástroje Next Generation EU.

Navíc má být vytvořena rezerva pro řešení dopadů brexitu ve výši 5 miliard eur. Ta má být použita na podporu členských států a hospodářských odvětví, která jsou a budou nejvíce zasažena odchodem Velké Británie z EU.