Činnost vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Soudním dvorem Evropské unie

V řízeních před Soudním dvorem Evropské unie (“SDEU”) jsou dle článku 19 Statutu SDEU členské státy zastoupeny zmocněnci. Zastupování České republiky (“ČR”) před Soudním dvorem a Tribunálem, tedy dvěma soudy tvořícími SDEU, je zajišťováno vládním zmocněncem pro zastupování České republiky před SDEU (“VLZ”) na základě usnesení vlády č. 113 ze 4. února 2004, ve znění usnesení vlády č. 382 ze 24. května 2010.

V roce 2004 byl do této funkce, jako první vládní zmocněnec, jmenován Mgr. Tomáš Boček. Po jeho odchodu byl do této funkce v roce 2008 jmenován JUDr. Martin Smolek, Ph. D., LL. M., který zastupuje ČR před SDEU dodnes.

VLZ zastupuje ČR v těchto řízeních: řízení o předběžné otázce, řízení o porušení unijního práva, řízení o přímé žalobě ČR na neplatnost aktů vydaných orgánem EU, popř. na nečinnost orgánu EU, řízení o posudku, či řízení, do nichž ČR vstupuje jako vedlejší účastník (tzv. intervence).

I. Řízení o předběžné otázce

Jednou ze zásad definujících právní řád EU je zásada nadřazenosti unijního práva. Tato zásada stanoví, že právo Unie je součástí právních řádů členských států a – zjednodušeně řečeno – má aplikační přednost před vnitrostátními právními předpisy. To se projevuje například v případě, kdy vnitrostátní právní předpisy členského státu odporují právu EU. Orgány a soudy daného členského státu musí v takovém případě upřednostnit unijní právo. Zásada nadřazenosti unijního práva je tedy zárukou jednotné aplikace práva EU ve všech členských státech.

V případě, že se vnitrostátní soud členského státu zabývá soudním sporem v oblasti, která je regulovaná právem Unie, a není si jistý, zda je vnitrostátní právní úprava v této oblasti v souladu s unijním právem, nebo si není jistý platností daného unijního předpisu, případně chce vyjasnit výklad unijního práva, může se obrátit na Soudní dvůr (soud SDEU příslušný k interpretaci práva EU v řízení o předběžné otázce) v rámci řízení o předběžné otázce dle článku 267 Smlouvy o fungování Evropské Unie (“SFEU”). Pokud jde o soud poslední instance a nejedná-li se o věc jednoznačnou či judikaturou již řešenou, musí se na SDEU obrátit vždy (nejde tedy o možnost, ale povinnost).

Soudní dvůr následně svým rozsudkem rozhodne, jak má být předmětné ustanovení unijního práva interpretováno, nebo o jeho platnosti. Toto usnesení se stává závazným nejen pro soud, který předběžnou otázku předložil, ale i pro všechny ostatní orgány členských států.

Soudní dvůr Evropské unie sám o sobě neuplatňuje unijní právo na spor, který byl předložen soudu podávajícímu žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, neboť jeho úloha spočívá v poskytnutí pomoci k dosažení řešení, úlohou vnitrostátního soudu je vyvodit závěry z rozhodnutí Soudního dvora. Předkládající vnitrostátní soud tudíž zůstává soudem, který aplikuje rozsudek Soudního dvora v rámci sporu, který vyústil v předložení dané předběžné otázky.

Například ve věci C-679/18 OPR-Finance v. GK položil Okresní soud v Ostravě Soudnímu dvoru otázku týkající se výkladu směrnice o smlouvách o spotřebitelském úvěru, která vyvstala v rámci sporu o zaplacení dlužné částky mezi společností OPR-Finance (věřitel) a GK (spotřebitel). Tato směrnice stanoví, že před poskytnutím půjčky by měli věřitelé posoudit úvěruschopnost spotřebitele, přičemž je úkolem členských států zajistit, že věřitelé tyto pokyny dodržují a za tímto účelem stanovit sankce, které jsou účinné, přiměřené a odrazující.

Předmětná směrnice byla do českého práva provedena zákonem o spotřebitelském úvěru, dle kterého je každá úvěrová smlouva, která byla uzavřena, aniž by věřitel ověřil úvěruschopnost spotřebitele, neplatná. V tomto případě je spotřebitel povinen věřiteli vrátit pouze poskytnutou jistinu spotřebitelského úvěru. Dojde-li k uplatnění této sankce, věřitel tudíž ztrácí nárok na zaplacení sjednaných úroků a poplatků. Zákon však dále stanoví, že české soudy smí rozhodnout o neplatnosti smlouvy pouze na návrh spotřebitele.

Vzhledem k tomu, že je důvodné se obávat, že se spotřebitel nebude dovolávat neplatnosti smlouvy, a to zejména kvůli neznalosti této sankce, položil Okresní soud v Ostravě Soudnímu dvoru následující předběžné otázky. Zaprvé, zda dotyčná směrnice brání takové vnitrostátní úpravě, která umožňuje uplatnění této sankce pouze, pokud spotřebitel namítne neplatnost smlouvy. Zadruhé, zda je tudíž třeba vykládat tuto směrnici v tom smyslu, že vnitrostátní soudy členských států mají povinnost přezkoumat, zda věřitel posoudil úvěruschopnost spotřebitele, a musí rovněž vyvodit důsledky, které vyplývají z porušení této povinnosti.

Soudní dvůr v březnu 2020 odpověděl na obě otázky kladně, a následně přísluší Okresnímu soudu v Ostravě, aby aplikoval tento rozsudek ve sporu mezi OPR-Finance a GK.

K 31. prosinci 2019 předložily české soudy Soudnímu dvoru 74 případů v řízení o předběžné otázce.

Vzhledem k účelu řízení o předběžné otázce, tj. zajistit jednotný výklad unijního práva, se smí ČR vyjádřit i k předběžným otázkám, které byly předloženy soudy ostatních členských států a argumentovat tak ve prospěch výkladu zastávaného v ČR. SDEU za tímto účelem zasílá vládám členských států oznámení o každém nově zahájeném řízení o předběžné otázce, přičemž ČR je v tomto ohledu zastupovaná VLZ. Příslušný resort rozhodne, , zda se ČR zapojí v daném řízení, přičemž samotné zapojení realizuje VLZ.

ČR se tak například vyjádřila k předběžné otázce, kterou Soudnímu dvoru předložil soud pro severní Nizozemsko ve věci C-163/18 Aegean Airlines. Tato předběžná otázka se týkala výkladu nařízení Evropského parlamentu a Rady o právech cestujících v letecké dopravě. Nizozemský soud se obrátil na Soudní dvůr s dotazem, zda může cestující požadovat proplacení výdajů na svou letenku od leteckého dopravce v případě, že byl jeho let zrušen z důvodu platební neschopnosti cestovní kanceláře, která je zodpovědná za proplacení ceny této letenky, ale kvůli své finanční situaci není schopná zajistit její náhradu. VLZ se ve spolupráci s Ministerstvem pro místní rozvoj, Ministerstvem spravedlnosti a Ministerstvem průmyslu a obchodu v této věci vyjádřil jménem ČR v tom smyslu, že cestující nemůže požadovat proplacení ceny letenky i po leteckém dopravci, neboť důvodem zrušení letu nebyla překážka na straně tohoto dopravce.^[1] V červenci 2019 Soudní dvůr zaujal stejné stanovisko jako ČR.

II. Řízení o porušení unijního práva

Za provedení (transpozici ve stanovené lhůtě, soulad a správné uplatňování) práva EU do svého vnitrostátního právního řádu nese odpovědnost každý členský stát, tedy i ČR od svého přistoupení v roce 2004. Evropská komise („Komise”) jakožto „strážkyně smluv” dohlíží na to, aby členské státy dodržovaly unijní právo, a má v tomto ohledu řadu pravomocí.

Pokud Komise zjistí, že členské státy neplní povinnosti vyplývající z unijního práva, nebo je neplní správně, může Komise zahájit řízení o porušení práva EU. Tato řízení mají dvojí podobu. Jedná se o tzv. nenotifikační řízení, v jehož rámci je členskému státu vytýkáno, že neoznámil Komisi vnitrostátní předpisy představující úplnou transpozici dotčené směrnice.^[2] Druhým typem je tzv. věcné řízení, v jehož rámci je členskému státu vytýkáno, že jeho vnitrostátní předpisy nebyly implementovány v souladu s předpisy EU, nebo jsou aplikovány v rozporu s předpisy EU.^[3]

Má-li Komise za to, že členský stát nesplnil povinnost, která pro něj vyplývá z unijního práva, vydá o tom odůvodněné stanovisko, a to poté, co umožní tomuto členskému státu podat vyjádření (zpravidla do 2 měsíců). Nevyhoví-li tento stát stanovisku ve lhůtě stanovené Komisí (zpravidla do 2 měsíců), může Komise předložit věc Soudnímu dvoru jako žalobu pro porušení unijního práva v souladu s článkem 258 SFEU. Jelikož se většinu sporů podaří urovnat již ve fázích před podáním žaloby, Komise v praxi k žalobě nepřistupuje často. Problematické jsou nejčastěji oblasti životního prostředí, uplatňování principů hospodařské soutěže a dodržování zásad jednotného trhu.

VLZ zastupuje ČR jak v řízeních o porušení unijního práva ve fázi řízení s Komisí, tak i v řízeních o porušení unijního práva před Soudním dvorem. V rámci řízení s Komisí VLZ přijímá formální upozornění (výzvy) a odůvodněná stanoviska a spolupracuje s jednotlivými rezorty, do jejichž gesce spadají dotčené právní předpisy, a dále koordinuje jejich postup. V případě, že se Komise rozhodne předložit věc Soudnímu dvoru, VLZ činí jménem ČR všechny úkony před Soudním dvorem, např. v reakci na žalobu Komise vypracovává žalobní odpověď a zastupuje ČR na ústním jednání.

V případě, že Soudní dvůr shledá, že členský stát porušil unijní právo, vydá odsuzující rozsudek. Na základě článku 260 odst. 1 SFEU je pak daný členský stát povinný přijmout opatření, která vyplývají z rozsudku SDEU a fakticky tedy vedou k nápravě vytýkaného porušení unijního práva.

Celkový počet řízení zahájených proti ČR od doby přistoupení k EU do 31. 12. 2019 činil 783. Z toho bylo vůči České republice zahájeno 611 nenotifikačních řízení a 172věcných řízení. Z celkového počtu Komise podala k 31. 12. 2019 proti České republice 36 žalob pro porušení unijního práva. Odsuzující rozsudek byl vydán v 20 případech, ve 3 případech Komise se svou žalobou neuspěla. V 12 případech Komise oznámila Soudnímu dvoru, že svou žalobu bere zpět, neboť ČR přijala nezbytná opatření k tomu, aby napravila vytýkané porušení unijního práva před vynesením rozsudku.

Posledním případem, ve kterém se Soudní dvůr zabýval porušením unijního práva ze strany ČR je případ C-719/17 Komise v. Česká republika. Komise se v této věci domáhala toho, aby Soudní dvůr určil, že Česká republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze dvou rozhodnutí Rady EU, která byla přijata za účelem relokace žadatelů o mezinárodní ochranu z Itálie a Řecka, dvou nejvíce zatížených členských států v důsledku migrační krize roku 2015. ČR v této věci zejména namítala, že pokud by byla nucena postupovat v souladu s výše zmíněnými rozhodnutími, pak by jí byl znemožněn výkon její odpovědnosti za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti, tedy oblasti, která podle článku 72 SFEU spadá do výlučné pravomoci členských států EU. V dubnu 2020 Soudní dvůr tento argument odmítl a rozhodl, že ČR nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z unijního práva tím, že odmítla postupovat v souladu s mechanismem relokace žadatelů o mezinárodní ochranu.

V případě, že členský stát nepřijme opatření, která vyplývají z odsuzujícího rozsudku Soudního dvora, Komise může podat žalobu k Soudnímu dvoru dle článku 260 odst. 2 SFEU a navrhnout, aby členský stát zaplatil paušální částku a/nebo penále za to, že nevyhověl rozsudku.

Odsuzující rozsudek v řízení podle článku 260 odst. 2 SFEU byl proti ČR vydán pouze ve věci C-241/11 Komise v. Česká republika. Soudní dvůr v tomto případě rozhodl, že Česká republika nesplnila povinnost vyplývající z rozsudku Soudního dvora ve věci C-343/08 Komise v. Česká republika a to sice, že Česká republika neprovedla některá ustanovení směrnice o činnostech institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění a dohledu nad nimi v rozsahu stanoveným touto směrnicí. Tímto rozsudkem Soudní dvůr uložil České republice povinnost zaplatit Komisi paušální částku ve výši 250 000 eur.

III. Žaloba na neplatnost aktu EU

Dle článku 263 SFEU patří mezi pravomoci SDEU přezkoumání legality aktu orgánu EU, např. nařízení, směrnice, rozhodnutí. K přezkumu dojde na základě žaloby na neplatnost aktu EU, kterou mohou podat členské státy, evropské orgány a občané EU (jak jednotlivci, tak podniky) ve dvouměsíční lhůtě ode dne vyhlášení dotčeného aktu.

SDEU se s žalobou ztotožní a dotčený akt zruší, pokud shledá, že je tento akt v rozporu s právním řádem EU, např. přijme-li orgán EU akt v oblasti, která spadá do výlučné pravomoci členských států.

Soudní dvůr se zabývá žalobami podanými členskými státy proti Evropskému parlamentu nebo Radě (s výjimkou žalob týkajících se státních podpor, dumpingu a prováděcích pravomocí, které přísluší Tribunálu) a žalobami podanými některým orgánem EU proti jinému orgánu. Tribunál projednává zejména žaloby podané jednotlivci, přičemž je možné se proti rozsudku Tribunálu odvolat k Soudnímu dvoru.

Na rozdíl od občanů EU mohou členské státy podat žalobu na neplatnost, aniž by museli prokázat právní zájem na žalobě. Žalobu jménem ČR podává VLZ po předchozím souhlasu vlády, a následně ČR zastupuje během ústních jednání před SDEU. Žaloba na neplatnost podaná občanem EU je přípustná pouze za přísně vymezených podmínek, které značně omezují možnost podat tuto žalobu.

Od přistoupení k EU do 31. prosince 2019 podala ČR 15 žalob na neplatnost aktu EU. O 9z nich již bylo rozhodnuto, ve 3 věcech byla žaloba stažena a ve 3 věcech řízení k 31. prosinci 2019 stále probíhá.

V prosinci 2019 Soudní dvůr vydal rozsudek ve věci C-482/17 Česká republika v. Parlament a Rada, kterým zamítl žalobu ČR proti směrnici zpřísňující kontrolu nabývání a držení planých zbraní. ČR ve své žalobě mimo jiné namítala, že napadená směrnice nesleduje cíl odstranění překážek vnitřního trhu (tzn. cíl v oblasti, ve které EU sdílí pravomoc přijímat právní akty s členskými státy), nýbrž výhradně cíl předcházení trestné činnosti a terorismu (tzn. cíl v oblasti, ve které EU nedisponuje žádnou pravomocí). Ve svém rozsudku Soudní dvůr potvrdil, že napadená směrnice byla platně založena na článku 114 SFEU, který EU umožňuje přijímat opatření, jejichž účelem je vytvoření a fungování vnitřního trhu. V tomto ohledu Soudní dvůr připomněl, že “harmonizace aspektů týkajících se bezpečnosti zboží je jedním ze zásadních faktorů pro zajištění řádného fungování vnitřního trhu, neboť odlišné právní úpravy v této oblasti mohou vytvářet překážky obchodu”.^[4]

IV. Žaloba na nečinnost

Dle článku 265 SFEU patří mezi pravomoci SDEU možnost určit, že orgán, instituce nebo jiný subjekt EU nepřijmul právní akt, ačkoliv ho přijmout měl, a tím porušil unijní právo.

Žaloba na nečinnost může být podána pouze za předpokladu, že byl příslušný orgán, instituce nebo jiný subjekt EU nejprve vyzván k tomu, aby jednal. Pokud daný orgán EU na tuto výzvu nezareaguje ve lhůtě dvou měsíců, případ může být předložen SDEU.

Žaloba na nečinnost může být podána členským státem, orgánem EU nebo občanem EU. Žalobu jménem ČR opět podává VLZ. ČR podala například žalobu v případě T-13/19.. Žaloba podaná občanem EU je přípustná za obdobných podmínek jako žaloba na neplatnost aktu EU. Příslušnost soudů SDEU se také řídí stejnými pravidly jako v případě žaloby na neplatnost.

V. Řízení o posudku

ČR, stejně jako ostatní členské státy, Evropský parlament, Rada nebo Komise smí dle Jednacího řádu Soudního dvora podat žádost o posudek, která se týká slučitelnosti zamýšlené dohody mezi EU a třetím státem (tzn. stát, který není členským státem EU) nebo mezinárodní organizací (např. Radou Evropy) s ustanoveními Smluv nebo pravomoci EU (nebo některého z jejích orgánů) takovou dohodu uzavřít. Zároveň má ČR možnost se ke každé žádosti o posudek vyjádřit.

V roce 2019 byla podána pouze jedna žádost o posudek. Jedná se o žádost Evropského parlamentu ohledně uzavření Istanbulské úmluvy (úmluva Rady Evropy) jménem Unie.

VI. Intervence

ČR může rovněž vstupovat do řízení před SDEU jako vedlejší účastník, a podpořit tak jednoho z hlavních účastníků tohoto řízení. ČR tak například učinila ve věcech C-715/17 Komise v. Polsko a C-718/17 Komise v. Maďarsko, ve kterých se Komise domáhala toho, aby Soudní dvůr určil, že tyto země nesplnily povinnosti, které pro ně vyplývají z rozhodnutí Rady EU o relokaci žadatelů o mezinárodní ochranu z území Itálie a Řecka. ČR, která byla také žalovaná za porušení těchto rozhodnutí, tak do řízení vstoupila na podporu Polska a Maďarska. ČR tudíž vstupuje do řízení před SDEU jako vedlejší účastník zejména v případech, kdy Komise žaluje jeden ze členských států ze stejného důvodu, jako žaluje ČR.