Stanislav Tumis (FF UK)
Třetí část rozsáhlé analýzy tří autorů, vztahující se k počátkům sociálního státu v Evropě po druhé světové válce. Soubor tří následujících studií si klade za cíl analyzovat sociální politiku britských vlád od počátku 40. do poloviny 60. let, tj. v době, kdy se v Downing Street vystřídalo celkem osm kabinetů (Churchillova koaliční [1940-1945] a poté konzervativní vláda [1945], Attleeho první [1945-1950] a druhá labouristická vláda [1950-1951] a konečně Churchillova [1951-1955], Edenova [1955-1957], Macmillanova [1957 – 1963] a Douglas-Homeova konzervativní vláda [1963-1964]). Jedná se o v zásadě samostatné práce, vycházející z analýzy četných, především vydaných pramenů (zejména osobní a institucionální povahy) a ze studia rozsáhlé odborné literatury, beroucí v potaz současný stav historického diskurzu na téma, které studie spojuje v jeden logický celek.
III. Britský sociální stát za vlády konzervativců v letech 1951-1964
Tato studie pojednává o politice sociálního státu od volebního vítězství konzervativců v britských parlamentních volbách v roce 1951 do jejich porážky v roce 1964. V roce 1951 porazili konzervativci těsnou většinou labouristy; ačkoli je volilo 48 % Britů, zatímco jejich hlavního soupeře 48,8 %, získali v dolní sněmovně 321 křesel proti 295 labouristickým poslaneckým mandátům. V letech 1955 a 1959, kdy se uskutečnily další všeobecné volby, bylo jejich vítězství rozhodnější: v roce 1955 se počet konzervativních poslanců zvýšil na 344 (labouristé disponovali jen 277 zástupci), v roce 1959 dosáhl 365 členů dolní sněmovny (labouristé jich měli jen 258). Během tohoto období se na postu prvního ministra vystřídali čtyři muži: v roce 1951 se triumfu dostalo siru Winstonu Churchillovi, v roce 1955 jej vystřídal Anthony Eden, v letech 1957-1963 vedl vládní kabinety Harold Macmillan a v závěrečném období sir Alec Douglas-Home.
Historikové, analyzující vládu britských konzervativců v letech 1951-1964, se většinou shodují v tom, že se – pokud jde o sociální politiku – jednalo o období kontinuity s předchozí érou labouristů. Kenneth O. Morgan psal v této souvislosti o „konzervativním kompromisu“, Michael Fraser přirovnal společný základ politiky konzervativců a labouristů, sledujících rozdílné cíle, ke „dvěma vlakům vyjíždějícím z protějších nástupišť nějakého velkého londýnského nádraží a jedoucích dlouhou dobu vedle sebe na širokých tratích, ale vždy směřujících do vzdálených stanic“. Anglo-americký krajně konzervativní měsíčník Encounter pro změnu oslavoval triumf keynesianismu a vyhlašoval „konec ideologie“; tehdejší politici hovořili též o jednotném národu (One nation).
Léta 1951-1964 sice byla, mimo jiné, charakteristická vládní podporou politiky sociálního státu, tato skutečnost ale neznamená, že by v Konzervativní straně neexistovali kritikové tohoto konceptu. Dokonce i mladí toryové, kteří v roce 1950 vydali výše zmíněný politický pamflet One Nation, v němž obecně podporovali myšlenku sociálního státu, měli za to, že „egalitářský a universalistický náraz labouristické politiky zašel příliš daleko“. Vládní konzervativní politici byli v otázce podpory sociálních vymožeností značně rozpolcení, protože řada z nich věřila v základní hodnoty volného trhu; nicméně uvědomovali si také jeho limity, jež se v minulosti mnohokrát projevily. Podstatou jejich diskusí byla snaha najít rovnováhu mezi zásadami volného trhu a státními zásahy. Většina konzervativců podporovala politiku snižování daní, čímž chtěli podnítit osobní iniciativu jedinců.
Důsledkem redukce daní však bylo i to, že stát disponoval menšími částkami v rozpočtu, a vláda tak musela omezovat veřejné výdaje. Umírněnější členové strany se obávali, že tato skutečnost ohrozí jejich volební podporu a její spolupráci s vlivnými odborovými svazy. Tzv. ekonomičtí liberálové, o nichž se od šedesátých let stále více hovořilo jako o „nové pravici“, tyto argumenty odmítali jako bezzásadové a účelové, umírnění konzervativci je naproti tomu obviňovali s přílišného ideologického stranictví a politické naivity. Rovnováhu mezi oběma skupinami v rámci vládní strany se dařilo udržovat přibližně do poloviny 50. let; porážku tzv. ekonomických liberálů ve straně lze vymezit roky 1955, kdy byl založen svou podstatou konzervativní Institut pro ekonomické záležitosti (Institute of Economic Affairs), jenž začal vydávat velké množství pojednání a pamfletů, obhajujících větší selektivitu a širší uplatnění tržních principů v sociálních záležitostech, a zvláště demisí Petera Thorneycrofta, tehdejšího ministra financí, v roce 1958.
Mezi vládními konzervativci se projevovaly v otázce sociální politiky jisté neshody již mnohem dříve. Příkladem může být počátek roku 1952, kdy se v Churchillově vládě rozhořela polemika o tzv. plánu Robot, nazvaném podle prvních písmen jmen tří vysokých státních úředníků – Rowana, Boltona a OTo Clarka; konzervativci tehdy vážně uvažovali o přijetí politiky, která by ostře kontrastovala s „poválečnou náladou sociální harmonie“. Nový ministr financí, R. A. Butler, navrhl uskutečnit reformu měnového systému a zavést pohyblivý kurs měny, což bylo v konečném důsledku v rozporu s filozofií sociálního státu. Sám Butler přitom připustil, že pohyblivý kurs libry by znamenal zvýšení cen potravin a surovin a pravděpodobně i vyšší nezaměstnanost. Na konci března 1952 však byl Butler nucen přiznat porážku svého External Sterling Plan a musel ve straně začít bojovat o vylepšení pošramocené prestiže.
Další aféra, jež vyvrcholila již zmiňovanou demisí Petera Thorneycrofta, přišla za vlády premiéra Harolda Macmillana na konci roku 1957, kdy se tehdejší ministr financí, znepokojený vypuknutím „velké finanční krize“, rozhodl omezit veřejné výdaje; kromě jiného navrhoval drastické škrty v oblasti sociální péče, například odnětí rodinných přídavků na druhé dítě či zavedení příspěvků na stravování v nemocnicích. Nechuť ministerského předsedy podpořit antiinflační šokovou terapii svého ministra pak vyvrcholila v lednu 1958 rezignací Petera Thorneycrofta, Enocha Powella a Nigela Bircha z kabinetu a následnými politickými otřesy. Premiér Macmillan zdůvodňoval své rozhodnutí politicky i ekonomicky. Vláda „v moderní společnosti“ má podle jeho názoru „nevyhnutelnou povinnost vůči širším vrstvám společnosti, tedy povinnost vyhnout se podle veřejného mínění nespravedlivým a nepřijatelným rozhodnutím“. Thorneycroftovy návrhy byly podle Macmillana neuvážené i proto, že spíše podporovaly růst než snižování inflace. První ministr argumentoval tím, že v reálném světě tzv. plné zaměstnanosti budou odborové svazy pravděpodobně požadovat jako náhradu vyšší mzdy. V roce 1949 se navíc všechny složky strany dohodly na tom, že nebudou podporovat růst nezaměstnanosti, aby podpořily vyšší výrobu a disciplínu zaměstnanců. Tato skutečnost představovala jednoznačnou slabinu tzv. ekonomických liberálů.
Obě krize souvisely se složitou situací britské ekonomiky, jež se projevovala zejména zhoršující se platební bilancí. Tento problém měl dva rozměry. Za prvé, britská libra byla na mezinárodních devizových trzích nadhodnocena (její fixní hodnota činila 2,80 dolaru). V letech 1947-1957 došlo ke čtyřem vážným „šterlinkovým krizím“; v 60. letech byla libra rovněž téměř neustále ohrožena, takže se často mluvilo o další devalvaci. Tu by sice přivítali britští vývozci, jejichž zboží by bylo v zámoří levnější, současně by ale vzrostla cena za dovážené výrobky, což by zvýšilo domácí inflaci.
Druhý rozměr představoval vývoj samotné platební bilance, tj. nežádoucí vývoj toku peněz do země a ze země (a jejich rozdělení na běžný a kapitálový účet). Britská obchodní bilance přitom byla postavena na „zdravém základu“, hodnota exportu a importu zůstávala dlouhou dobu přibližně vyrovnaná. Zhoršování platební bilance způsobovaly opakující se deficity kapitálového účtu; řečeno jinými slovy, jednalo se o peníze, které musela Británie vynaložit na to, aby si udržela roli světové mocnosti. Britské vlády proto neustále povzbuzovaly výrobce k větší produkci, aby mohl být tento deficit vyrovnán. Nebezpečí tohoto přístupu však spočívalo v tom, že rostoucí výroba a ekonomický růst podporovaly utrácení lidí za dovážené výrobky, čímž libra odplývala ze země v ještě vyšší míře než předtím. Britské vlády tak stály před delikátním úkolem: na jedné straně musely vytvářet podmínky pro ekonomický růst, aby naplnily své politické cíle, tj. prosperitu, a aby neztrácely na popularitě, a proto pomáhaly producentům, aby vyráběli více pro zahraniční i domácí trh; zároveň se ale musely pokusit zabránit tomu, aby zákazníci utráceli příliš mnoho peněz za zahraniční zboží.
V současném historickém diskurzu nepanuje v otázce, do jaké míry přispěla pokračující politika sociálního státu k hospodářským potížím Velké Británie na konci 50. let a v 60. letech 20. století, prakticky žádná shoda. Podle Correliho Barnetta spočíval hlavní problém britské ekonomiky na přelomu 50. a 60. let převážně v ochromující zátěži sociálního státu. Dominic Sandbrook naproti tomu namítal, že většina zemí, jejichž ekonomika se ve stejné době jevila „zdravější“, například Spolková republika Německo, Francie či Švédsko, utrácela za sociální politiku více než Velká Británie. Podle něj proto za potížemi ekonomiky ostrovního státu stály nezodpovědné výdaje, jimiž vláda platila za udržení zdání výjimečné pozice v mezinárodních vztazích (ze západních spojenců utrácely za obranu více jen Spojené státy americké). Michael Hill naopak tvrdí, že příčinou všech problémů byl růst sociálních výdajů, jež „zvyšovaly veřejné náklady jako celek“; podle něj to bylo způsobeno tím, že růst sociálních výdajů převyšoval po celé období růst HDP. Z výše uvedených komentářů je, soudím, zřejmé, že se na problémech britského hospodářství podílely obě skutečnosti, v první řadě neschopnost konzervativních vlád najít „rozumný kompromis“ mezi utrácením za sociální výdobytky a podporou strategické role státu v zahraničí.
V tomto kontextu je třeba se ptát, proč se britské konzervativní vlády dokonce i v čase vážných krizí (například výše zmíněný případ Thorneycroftovy rezignace) vždy rozhodly pro kontrolu a řízení trhu a pro zasahování do hospodářských záležitostí země? Proč se protagonisté strany nepřiklonili k Thorneycroftovi a předtím k Butlerovi, kteří dávali přednost boji s inflací před uchováním nízké míry nezaměstnanosti a před výhodami sociálního státu, čímž by o dvacet let předběhli „neoliberální revoluci“ Margaret Thatcherové? Na tyto otázky se odpovědi odborníků různí.
Někteří britští historikové mají za to, že se jednalo o pragmatickou úvahu toryovských vůdců, kteří se domnívali, že kdyby opustili poválečnou politiku sociálního státu, odrazilo by se to v jejich neúspěchu ve volbách. Podle těchto názorů se přiklonili k myšlence, že pro britské voliče jsou nejdůležitější plná zaměstnanost, národní zdravotní služba a penzijní politika. Těsné vítězství ve volbách v roce 1951 si – v této souvislosti logicky – vyložili jako důsledek úspěšné kampaně, v níž útočili na neschopnost labouristů prosadit vhodnou politiku na podporu bydlení. Podle Kennetha O. Morgana nechtěli znovu získat stigma „strany drahého jídla a rostoucí nezaměstnanosti“.
Většina akademiků zdůrazňuje také skutečnost, že část tehdejších špiček Konzervativní strany byla o prioritě politiky sociálního států přesvědčena, nebo jí alespoň nebyla zcela proti mysli. První poválečný (z evropského úhlu pohledu) konzervativní premiér Winston Churchill sice zastával odlišné názory než opoziční labouristé, v jistém smyslu však byl i on, přinejmenším v některých ohledech, zastáncem „konsensuálního přístupu“; jako mladý politik koneckonců patřil k hlavním „architektům“ liberálního sociálního programu před první světovou válkou. V roce 1954, tentokrát již jako starý státník, na jednom veřejném shromáždění prohlásil: „Zlepšili jsme celý systém sociálních služeb, tento rok jsme na ně vydali více než kterákoli jiná vláda.“ Zatímco Churchillův bezprostřední nástupce Anthony Eden se o domácí problémy téměř nezajímal, další konzervativní premiér Harold Macmillan patřil již ve 30. letech k tzv. „levým toryům“, jež byli velmi kritičtí k výsledkům stranického úsilí v boji s nezaměstnaností; svou pozdější kariéru pak postavil na solidní reputaci, již získal při řízení bytové výstavby na počátku 50. let; po nástupu do úřadu prvního ministra se stal rozhodným stoupencem myšlenky sociálního státu. Další vlivné osobnosti Konzervativní strany měly k sociálním záležitostem rovněž blízko, a proto právě ony zastávaly ministerské úřady, spojené se sociální politikou; dokonce i již zmiňovaný R. A. Butler je dnes vnímán jako v tomto ohledu vstřícný politik, jenž se podílel například na významném zákoně o vzdělání (Education Act) z roku 1944.
Další nikoli nevýznamnou příčinou toho, proč se mnozí vlivní toryové přikláněli k politice podpory sociálního státu, byla podle řady historiků i ekonomů skutečnost, že většina společnosti vnímala tzv. monetaristy, tj. odpůrce Welfare State, jako „politické dinosaury“ a „ideologické fanatiky, neschopné řídit stát“.
Ve druhé polovině 50. a na počátku 60. let navíc nebyl stav britského hospodářství – navzdory výše zmíněným četným problémům – zcela tragický. Ekonomika mírně rostla a udržovala tzv. plnou zaměstnanost, inflace nebyla příliš dramatická, sociální programy měly relativně příznivý ohlas, poválečný přídělový systém potravin skončil, vývoz do zahraničí rostl, stavěly se nové obytné domy, nemluvě o klesajících daních. Nálada společnosti byla v zásadě optimistická. Britové věřili v prosperitu a oceňovali slova premiéra Macmillana z roku 1957: „Buďme upřímní; většina našich lidí se nikdy neměla tak dobře.“
K prioritám britské sociální politiky v letech 1951-1964 patřila, stejně jako v době vlády Labour Party, podpora resortů zdravotnictví, vzdělání, bytové politiky a sociálního zabezpečení. Konzervativní kabinety usilovaly též o tzv. „plnou zaměstnanost“. Velkým úspěchem se jevilo zejména úsilí vlády v oblasti bytové výstavby, na níž si, jak již bylo řečeno, vybudoval kariéru budoucí premiér Macmillan. Když se v roce 1951 toryové vrátili k moci, jedním z jejich hlavních projektů v oblasti sociálního zabezpečení bylo postavit každoročně 300 000 bytů. Zpočátku kladla konzervativní vláda důraz na veřejný sektor, ale v roce 1956, po vyřešení nejtíživějšího nedostatku bytů v Anglii a Walesu, přesunula pozornost k vlastnickému bydlení s pomocí hypoték, daňových úlev atd. Konzervativní program podpory bydlení, založený na taktice „co nejméně překážek“, byl v krátké době nesmírně úspěšný.
Velký nárůst počtu nových bytů měl i negativní stránku, jež se projevovala snížením kvality bydlení a velikosti bytů. O nedostatcích budov postavených v těchto letech výmluvně vypovídá fakt, že v průběhu 90. let se stav většiny z nich zhoršil natolik, že je prakticky nebylo možno pronajmout; nejproblematičtější byly výškové budovy, stavěné z nekvalitních materiálů, jejichž počet rychle stoupal do roku 1967; teprve poté byl zaznamenán určitý pokles.
Za vlády konzervativců se v oblasti bytové politiky prosadil ještě jeden jev, jejž odborníci často kritizovali: strhávání nevhodných domů (především tzv. slumů), doprovázené stěhováním bývalých nájemníků. Kritikové upozorňovali především na možnost rekonstrukcí nevhodných domů a negativní dopad přemísťování celých komunit do jiných oblastí, čímž se narušily tradiční sousedské vazby.
Podle většiny současníků byli konzervativci úspěšní i v oblasti vzdělání, kde se řídili heslem „rozšíření a rovnost“. Britští toryové vycházeli z již zmíněného Education Act z roku 1944, za jehož přípravu byl z velké části zodpovědný R. A. Butler. Churchillova vláda po nástupu k moci usilovala především o opravu školských zařízení poškozených za druhé světové války a o vytvoření nových kapacit, jež bylo vzhledem ke zvýšené poválečné porodnosti potřeba vybudovat (do roku 1954) pro další přibližně milion nových žáků.
Labouristé zvýšili již v roce 1947 s cílem dosáhnout v oblasti vzdělání větší rovnosti minimální hranici pro odchod ze školy na patnáct let; kromě toho odstranili poplatky za návštěvu grammar schools; v roce 1953 byla zavedena povinná podpora univerzitních studentů (byť ještě za různých místních podmínek); kromě toho vláda poskytovala prostředky na zaopatření studentů „školním mlékem“ a obědy. Tyto reformy byly velmi drahé, a proto toryové uvažovali o snížení výdajů do školství. Ministr financí Butler navrhoval například zavedení školného, snížení hranice minimálního odchodu ze školy atd., žádný z těchto projektů ale neprosadil. Skutečnou prioritou konzervativní vlády se oblast vzdělání stala až po zlepšení ekonomické situace země v roce 1954; roku 1955 byl novým ministrem jmenován David Eccles, jenž měl „Butlerův zákon“ uvést do praxe.
V roce 1958 byla přijata tzv. Bílá kniha s názvem „Střední vzdělání pro každého: nová kampaň“ (Secondary Education for All: a new drive), v jejímž rámci vláda naplánovala investiční výdaje do vzdělání ve výši 300 milionů liber na pětileté období. Na konci 50. let začalo důsledky zvýšené poválečné porodnosti pociťovat také vyšší školství, což se odrazilo v rozšiřování některých univerzit (například v Exeteru, v Sheffieldu či v Southamptonu) a schválením statutu sedmi nových univerzit (Sussex, East Anglia, York, Essex, Lancaster, Kent, Warwick). V letech 1961-1963 zahájila činnost vládou jmenovaná Robbinsova komise, jejímž úkolem bylo prozkoumat stav britského vysokého školství. Roku 1963 komise navrhla, že by se univerzitní sektor měl rozšířit, což vláda přivítala s porozuměním. Poté prosadila řadu opatření k podpoře rozvoje tzv. technických škol.
Léta 1954-1963 nebyla jen obdobím rozmachu britského školství a celkem úspěšných reforem vzdělávacího systému; prakticky současně se objevily i první pochybnosti. Toryové neuspěli ve snaze zavést v praxi funkční systém tripartitního středního školství, zejména proto, že výše zmíněné technické školy nezískaly patřičný respekt. Studenti si tak nadále vybírali především z tradičních grammar schools a moderních odborných středních škol; většina z nich dávala přednost prvně jmenovaným, jež se staly dominantním modelem britského středního školství.
Zřejmě nejproblematičtější oblastí britského sociálního státu po druhé světové válce byl, podle řady historiků od samého počátku, systém národní zdravotní služby (National Health Service; NHS). Po obtížích s jeho ustavením v prvních poválečných letech znamenala 50. léta období jisté konsolidace NHS, jež následovala po vítězství vlády nad kritiky tohoto systému v roce 1953. V roce 1952 sice konzervativní vláda zavedla poplatky za lékařské předpisy a za ošetření zubů a očí, ceny však byly tak nízké, že princip všeobecné bezplatné lékařské péče zůstal de facto zachován. Nespokojení odborníci proto upozorňovali na vzrůstající výdaje, mrhání penězi, zneužívání bezplatného systému, „mimo jiné i arabskými šejky a jinými exotickými postavami“. Vyšetřování efektivity zdravotnického sektoru bylo svěřeno komisi vedené Claudem Guillebaudem, jež se v roce 1953 přes dílčí výhrady vyjádřila pro pokračování takto nastaveného systému.
Toryové proto poté představili ambiciózní desetiletý plán modernizace nemocnic a lékařské péče obecně. Tzv. Porritova zpráva doporučovala plné začlenění tří dosud oddělených lékařských služeb do NHS, což posléze vyvrcholilo celkovou reorganizací zdravotnictví. Jiné reformní návrhy vlády byly na základě rozvahy Guillebaudovy komise nejprve odloženy a později ponechány stranou; přesto kabinet uvažoval alespoň o zavedení dvou opatření: o přesunu zdrojů z léčebných lékařských postupů k prevenci a o financování NHS plně z prostředků příspěvkového pojištění. Již William Beveridge ostatně předvídal, že peníze vybrané na pojištění by v budoucnu mohly pokrýt až třetinu celkových výdajů NHS; tato představa se nicméně ukázala jako zcela mylná. V roce 1956 představovaly zdroje z pojištění pouhých 6,4 % rozpočtu NHS; jak vypovídá tabulka v poznámkovém aparátu, v letech 1950-1965 se nikdy nepřiblížily ani Beveridgeově představě o třetinovém podílu na finančních vydáních.
V roce 1961 byla vydána tzv. Plowdenova zpráva, která podpořila důvěru členů vlády v hospodářské plánování; kromě toho výrazně ovlivnila reformní kroky v oblasti zdravotní péče. Typickým příkladem bylo přijetí tzv. Plánu na ozdravění nemocnic (Hospital Plan). NHS převzala z předchozích období systém nepříliš dobře organizovaných, nedostatečně vybavených a nevhodně rozmístěných nemocničních zařízení; v 50. letech se v některých ohledech situace dokonce ještě zhoršila; vládní investiční výdaje na nemocnice byly hluboko pod hranicí, již doporučovala Guillebaudova komise. Investice do zdravotnictví se proto na základě doporučení Plowdenovy komise staly jednou z priorit vládní politiky.
Prvořadým cílem autorů Hospital Plan bylo zajistit lékařům i pacientům přístup k nejmodernějším zařízením. Celkem 1250 nemocnic proto mělo být uzavřeno a za cenu 500 milionů liber se měla rozšířit kapacita a kvalita 360 zbylých nemocničních zařízení; vláda navíc plánovala postavit 90 nových nemocnic. Národní zdravotní síť měla poskytovat 600-800 lůžek v sektoru všeobecných nemocnic (každá měla sloužit spádové oblasti pro 100 000 až 150 000 obyvatel). Ačkoli investiční výdaje v 60. letech trvale rostly, nepodařilo se plán do počátku 70. let splnit; proto od něj bylo nakonec upuštěno. K neúspěchu Hospital Plan přispěly především krátkodobé výdajové škrty (důvodem byly krize platební bilance) a růst inflace; neúspěch odhalil také limity centrálního a technokratického plánování.
Klíčovou roli v politice tzv. Welfare State hrál i za vlády toryů sytém sociálního zabezpečení. Poválečnou politiku v této oblasti můžeme rozdělit do čtyř širších fází; dvě z nich zahrnují období, jehož analýze je věnována tato studie. První období lze vymezit lety 1945-1956, kdy labouristé a později i konzervativci věřili, že zavedením opatření, doporučených v Beveridgeově zprávě, odstraní v Británii chudobu. Spokojenost Attleeho kabinetu s výsledky dosavadních reforem podpořilo zejména zveřejnění tzv. Rowntreeho přehledu z Yorku v roce 1950, který poukazoval na zvyšující se přebytky v Národním pojišťovacím fondu a na pokračující hospodářský růst. Na druhé straně, vzestup počtu žadatelů o prostředky z programů státní podpory, který v roce 1954 dosáhl 1,8 milionů obyvatel, byl důvodem k jistému znepokojení.
Zřejmým důvodem růstu počtu obyvatel, využívajících státní podpůrný systém, bylo trvalé odmítání vlády zavést jednotná (paušální) pojistná plnění. Díky tomu hodnota pojistek neustále klesala pod „oficiální hranici chudoby“ stanovenou systémem státní finanční podpory. Většina nových žadatelů o podporu se proto rekrutovala z lidí, kteří si ze státních zdrojů doplňovali nedostatečné prostředky z pojistného.
Druhou fázi lze vymezit lety 1957-1965. V důsledku ekonomických potíží („šterlingová krize“, pokles rozpočtových přebytků a růst výdajů) se britské vlády pokusily systém národního pojištění změnit. Hlavním zdrojem problémů byla zřejmě skutečnost, že předchozí kabinety odmítly zavést do praxe jeden z Beveridgeových návrhů, který předpokládal, že vzhledem k nutnosti vybudovat dostatečné kapitálové rezervy v Pojišťovacím fondu by se po dobu dvaceti let neměly vyplácet penze a podpory v plné výši. Attleeho vláda to považovala za politicky nepřijatelné a okamžitě uvolnila finance pro plnou podporu všem, kdo na to měli nárok.
Od roku 1957 přistoupily konzervativní kabinety, znepokojené růstem veřejných výdajů, ke dvěma praktickým opatřením. Za prvé, peníze vkládané ministerstvem financí do Pojišťovacího fondu byly postupně kráceny; jejich objem tak poklesl z 33 % všech vládních příspěvků, jak navrhoval Beveridge, na 14 % ve finančním roce 1973-1974. Toto opatření způsobilo, že fond disponoval stále menšími kapitálovými zdroji, a celý systém národního pojištění se měnil z pojistně matematického (v němž byla míra příspěvků podmíněna předpokládanými výdaji na budoucí finanční závazky) na systém průběžného financování (v němž aktuální příspěvky přímo financovaly tehdejší potřeby). Druhým opatřením bylo – podle zahraničního vzoru – zavádění penzijního „zdanění“ úměrné výdělku.
Poslední z vládních priorit Welfare State se týkala závazku „plné zaměstnanosti“, jemuž se v letech 1951-1964 podařilo dostát, především díky aktivní politice konzervativních kabinetů, založené na principech tzv. indikativního plánování. Umělé udržování nezaměstnanosti pod hranicí 3 % ovšem způsobovalo britské ekonomice řadu problémů, o nichž se mezi vládními konzervativci vedla často velmi ostrá debata. Tzv. plná zaměstnanost se dostala do konfliktu s dalšími třemi ekonomickými prioritami konzervativních kabinetů, jimiž byly hospodářský růst, cenová stabilita a platební bilance. Hospodářský růst ohrožovala hlavně proto, že trvalá modernizace průmyslu vyžadovala dostatečné zásoby pracovních sil, jež by byly jak geograficky, tak pracovně mobilní. V rozporu s cenovou stabilitou byla mimo jiné i proto, že posilovala moc odborových svazů, jež požadovaly vysoké platy, což zaměstnavatelé kompenzovali zvyšováním cen spotřebního zboží. Největší problém však způsobovala platební bilanci, jež v 50. a 60. letech trpěla neustále se opakujícími střídavými cykly inflace a deflace. Když zemi nehrozila nezaměstnanost, zvyšovala se poptávka po zboží. To se projevovalo zesílením dovozu a odklonem potenciálního vývozního artiklu na domácí trh; důsledkem tohoto procesu byl deficit platební bilance. Poté vždy následovala fáze, kdy poptávka klesala a nezaměstnanost začala znovu růst.
Jiným důsledkem požadavku plné zaměstnanosti byla špatná konkurenceschopnost britského průmyslu. Rozhodnutí konzervativců podporovat tzv. plnou zaměstnanost se odráželo především v neurčité politice v průmyslových závodech vlastněných státem. Jejich dilema spočívalo především v tom, zda by měly být státem vlastněné podniky přísně řízeny podle komerčních zásad, nebo zda by měly zohledňovat požadavky tzv. plné zaměstnanosti a nabízet přebytek pracovních míst. Vláda se pokusila tuto „osudovou volbu“ rozhodnout teprve v roce 1961, kdy vydala tzv. bílou knihu s názvem „Finanční a hospodářské povinnosti znárodněných průmyslových odvětví“ (Financial and Economic Obligations of the Nationalised Industries), v níž uvedla, že „ačkoli průmyslová odvětví mají i závazky národního a neekonomického charakteru, nejsou a neměla by být nahlížena jako sociální služby obyvatelstvu zproštěné hospodářských a obchodních hledisek.“ Kniha stanovila přesná komerční měřítka, která ale byla vystavena trvalému politickému tlaku, jehož důsledkem byly značné ústupky v prosazování stanovených cílů.
Závěr
Výsledky fungování sociálního státu, řízeného v letech 1951-1964 konzervativci, je nesnadné hodnotit. Většina opatření vlády nebyla příliš funkční ani kvalitní, rozhodujícím faktorem se stávala kvantita; velké množství plánů se nepodařilo prosadit či dokončit. Z hlediska efektivity tak lze vnímat konzervativní projekt sociálního státu přes všechna pozitiva jako spíše neúspěšný. Zvýšená role státu v sociálních záležitostech nicméně měla i některé pozitivní důsledky, zejména skutečnost, že poprvé v dějinách Velké Británie byli všichni obyvatelé země relativně účinně sociálně zabezpečeni. Mnozí historikové ovšem tvrdí, že nevyhnutelným důsledkem britského Welfare State byl vznik rovnostářštější, altruistické společnosti. Právě to vyvolávalo u některých konzervativců odpor; mnozí z nich se hlásili spíše k zásadě „rovných příležitostí“. Pozdější „thatcherovští toryové“ tudíž logicky vnímali léta 1951-1964 jako „roky promarněných možností“.
Autor: Stanislav Tumis (FF UK)