Nový pakt pro migraci a azyl – obsah a postoje aktérů

30.10.2020
Magda Komínková, CDK, doplnění Úřad vlády, Euroskop

• Evropská komise 23. září 2020 předložila nový pakt o migraci a azylu, který představuje komplexní reformu unijní migrační a azylové politiky, po které Česká republika dlouhodobě volá .
• Dle předsedkyně Komise Ursuly von der Leyenové má dlohoočekávaný pakt přinést nový začátek pro dlouhodobě zablokovanou diskuzi o reformě evropského migračního systému.
• Cílem je stanovit nové a rychlejší postupy v celém azylovém a migračním systému a vyvažovat zásady spravedlivého sdílení odpovědnosti a solidarity. Návrh byl již předán do Parlamentu a Rady.

Cesta k novému paktu

Od migrační krize z let 2015 a 2016 členské státy a EU dosud nebyly schopny najít shodu na tom, jak by měla být reformována migrační a azylová politika. Nicméně shoda přetrvává na tom, že současný systém nefunguje. Komise si dlouhodobě uvědomuje, že je nutné vytvořit nový systém pro zvládání migrace. Jejím cílem je upustit od provizorních řešení a zavést předvídatelný systém, díky kterému bude možné řízení migrace.

Po veřejných konzultacích a po komplexním posouzení situace se Komise rozhodla, že bude systém reformovat. Konkrétně se jednalo o hledání způsobů, jak zlepšit spolupráci se zeměmi původu a tranzitu, zajistit účinné postupy, úspěšnou integraci uprchlíků a návrat osob bez oprávnění k pobytu.

Na konci ledna 2020 byl zveřejněn nový pracovní program Komise a v rámci páté priority – „Podpora našeho evropského způsobu života“ byl uveden záměr Komise zveřejnit nový pakt o azylu a migraci. Původně měla být reforma představena v prvním čtvrtletí roku 2020. Pracovní program Komise byl nicméně na konci května 2020 upraven a bylo oznámeno, že nový pakt bude přijat ve 2. čtvrtletí 2020. Nakonec Komise soubor návrhů představila 23. září 2020.

Cílem předchozích návrhů Komise na reformu společného evropského azylového systému bylo vytvořit spravedlivý proces, který zaručí přístup k azylovému řízení, rovné zacházení, srozumitelnost a právní jistotu pro žadatele o azyl a řešení nedostatků v oblasti navracení. I přesto, že se cíle nepodařilo naplnit, v novém paktu zůstávají v platnosti. Navíc se nový pakt snaží co nejvíce navázat na dosažený pokrok a kompromisy dosažené mezi EP a Radou.

Fronta před registračním místem pro uprchlíky na ostrově Lesbos v době migrační krize v roce 2015. Zdroj: Evropská komise

Důvody pro nový pakt podle Sdělení Evropské komise

Nový pakt o migraci a azylu

Nový pakt o migraci a azylu představuje nový začátek při řešení úkolu reformovat migrační a azylovou politiku. Uprchlická krize v letech 2015–2016 ukázala, že ve stávajícím systému existují vážné nedostatky. Krize také ukázala rozdíly, které jsou mezi jednotlivými členskými státy a které je potřeba překonat. Především však upozornila na velké problémy při hledání kompromisu.

Co přesně pakt obsahuje?

Předložený pakt stanovuje nový přístup EU k migraci, řeší správu hranic a snaží se zaručit větší soudržnost migračních a azylových systémů členských států. Vysvětluje (kdo?), jak jsou jednotlivé legislativní a nelegislativní nástroje propojeny, a nastiňuje, jaká opatření nyní Komise přijímá a co by mělo následovat.

Komise předložila sdělení a soubor devíti legislativních i nelegislativních návrhů:

Název	Typ	Popis
Nařízení o novém způsobu prověřování	Legislativní	Nařízení, kterým se stanoví nový způsob prověřování občanů třetích zemí na vnějších hranicích
Pozměněný návrh, kterým se reviduje nařízení o azylovém řízení	Legislativní	Změny návrhu Komise z roku 2016, kterými se zejména zavádějí nové postupy na hranicích a upravují následné žádosti a odvolací řízení
Pozměněný návrh, kterým se reviduje nařízení o systému Eurodac	Legislativní	Cílené změny návrhu Komise z roku 2016 k zacelení mezer a přeměně systému Eurodac na azylovou a migrační databázi
Nové nařízení o řízení azylu a migrace (nahrazuje stažené dublinské nařízení)	Legislativní	Nové nařízení, kterým se stanoví společný rámec pro řízení na úrovni EU, mechanismus solidarity a kritéria pro posuzování žádostí o azyl
Nové nařízení o krizi a vyšší moci	Legislativní	Návrh nařízení, kterým se stanoví mechanismus solidarity, zvláštní výjimky v případech vyšší moci a status okamžité ochrany pro krizové situace a případy vyšší moci
Nový plán pro připravenost na migraci a pro migrační krize	Doporučení	Doporučení, kterým se zřizuje rámec EU pro předvídání a řešení krizových situací
Nové doporučení o přesídlování a doplňkových možnostech	Doporučení	Formalizuje stávající ad hoc program pro přesídlování, který bude pokračovat i po roce 2021, a upravuje doplňkové možnosti poskytování ochrany
Nové doporučení o pátracích a záchranných operacích soukromých plavidel	Doporučení	Upravuje využívání soukromých plavidel k pátrání a záchraně, aby byla zajištěna bezpečnost plavby a koordinace mezi státními a soukromými plavidly
Nové pokyny ke směrnici o napomáhání	Pokyny	Vyjasnění ohledně nepostihování humanitárních činností

Klíčové prvky návrhu

1) SPOLEČNÝ EVROPSKÝ RÁMEC PRO ŘÍZENÍ MIGRACE A AZYLU

Klíčový pilíř návrhu zahrnuje zavedení efektivnějších a rychlejších procedur, konkrétně jednotných procedur na hranicích. Ty by měly přinést systematické předvstupní kontroly všech osob překračujících vnější hranice EU, kteří nemají povolení nebo se vylodili v rámci záchranných misí. Členský stát bude povinen na hranici provést kontrolu totožnosti, bezpečnostní a zdravotní kontrolu, sejmutí otisku prstů a registraci do databáze EURODAC. Po prověření mohou být jednotlivci nasměrováni ke správnímu řízení, ať už na hranicích pro určité kategorie žadatelů, nebo v běžném azylovém řízení. Během tohoto postupu na hranicích se má rychle rozhodovat o azylu nebo navrácení, což by mělo poskytnout jistotu osobám, jejichž případ lze rychle posoudit. Taktéž by měly být upraveny všechny ostatní postupy a má se na ně vztahovat důkladnější monitorování a operativní podpora ze strany agentur EU. Součástí má být efektivnější právní rámec, větší role Frontexu a „unijníkoordinátor pro návraty“.

Komise navrhuje cílenou změnu návrhu nového nařízení o azylovém řízení z roku 2016 s cílem umožnit flexibilnější využívání řízení na hranicích coby druhé fáze procesu. Pravidla týkající se azylových a návratových řízení na hranicích by se sloučila do jediného právního nástroje. Řízení na hranicích má umožnit zrychlený postup vyřízení žádosti – stejně jako důvody urychlení, jako jsou koncepce bezpečných zemí původu nebo bezpečných třetích zemí.

Žádosti o azyl, u nichž je málo pravděpodobné, že budou přijaty, by měly být rychle posouzeny, aniž by byl vyžadován legální vstup na území členského státu. Týkalo by se to žádostí předložených žadateli, kteří se snaží oklamat příslušné orgány, žadateli, kteří pochází ze zemí s nízkou mírou uznávání žádostí, u nichž je pravděpodobné, že nepotřebují ochranu, nebo žadateli, kteří představují hrozbu pro národní bezpečnost. Ačkoli žádosti o azyl podané na vnějších hranicích EU musí být posouzeny v rámci azylového řízení EU, nepředstavují automatické právo na vstup do EU.

Běžné azylové řízení by se i nadále mělo vztahovat na jiné žádosti o azyl. Kromě toho by měla být během řízení na hranicích možná relokace žadatelů, aby tato řízení mohla pokračovat v jiném členském státě. V případě těch, jejichž žádosti byly v rámci azylového řízení na hranicích zamítnuty, by se okamžitě uplatnilo řízení EU o navrácení na hranicích. Tím by se mělo eliminovat riziko neoprávněných přesunů. Měl by to být důležitý nástroj na trasách, kde je velký podíl žadatelů o azyl ze zemí s nízkou mírou uznávání žádostí.

Na základě zkušeností z jednání o návrzích reformy společného evropského azylového systému z roku 2016 je zřejmé, že je nutný přístup, který překračuje omezení stávajícího dublinského nařízení. Součástí společného rámce pro solidaritu a sdílení odpovědnosti by měla být pravidla pro určení členského státu příslušného k posouzení žádosti o azyl, která poskytnou nástroje na pomoc členským státům, které se potýkají s největšími problémy. Komise má v úmyslu stáhnout návrh z roku 2016, kterým se mění dublinské nařízení, a nahradit jej novým, širším nástrojem pro společný rámec pro řízení azylu a migrace – nařízení o řízení azylu a migrace. Navrhovaný migrační systém pracuje se třemi druhy situací, u kterých bude vyžadovaná solidarita od členských států (a) členské státy pod tlakem, (b) členské státy v krizi, (c) záchranné operace na moři. EK zajišťuje koordinaci solidárních opatření za všech okolností.

Nový společný rámec má stanovit zásady pro integrovaný přístup k migrační a azylové politice. Má zajistit spravedlivé rozdělení odpovědnosti. Členské státy si budou moci vybrat, jak podpořit zasažený členský stát, avšak nedojde-li k naplnění požadavků,bude povinné realizovat buď relokace, nebo návratové sponzorství v rámci kterého členský stát převezme odpovědnost za navrácení neoprávněně pobývajících osob ze země zasažené migračními toky. Pokud by se „sponzorovaný“ návrat neuskutečnil do 8 měsíců (v případě krize do 4 měsíců), osoba by byla přemístěna na území zodpovědného členského státu. Členský stát by měl možnost si zvolit národnosti osob určených k návratu. Možnost volby mezi relokací či návratovým sponzorstvím je přítomná ve všech migračních scénářích.Alternativní možností solidarity představuje posílení kapacity konkrétního členského státu v oblasti azylu, přijetí nebo návratů. Tato forma nepatří mezi dvě hlavní formy solidarity a její volbu může Komise omezit.

Individuální solidární akce ve specifických situacích:

Zdroj: Evropská komise https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/promoting-our-european-way-life/new-pact-migration-and-asylum_cs

Systém EU pro řízení azylu a migrace se má lépe postarat o zvláštní potřeby zranitelných skupin, mj. prostřednictvím přesídlování. Reforma pravidel EU v oblasti azylu a navracení má vést k posílení záruk a norem ochrany migrujících nezletilých v rámci právních předpisů EU. Nová pravidla mají zajistit, aby při všech rozhodnutích týkajících se migrujících nezletilých byl prvořadým hlediskem nejlepší zájem dítěte a aby bylo respektováno právo dítěte být vyslyšeno. Zástupci nezletilých osob bez doprovodu by měli být jmenováni rychleji a měli by jim být poskytnuty dostatečné zdroje. Děti bez doprovodu a děti ve věku do dvanácti let a jejich rodiny by měly být vyňaty z řízení na hranicích, pokud neexistují obavy týkající se bezpečnosti.

Účinnost navracení se v jednotlivých členských státech liší – do značné míry v závislosti na vnitrostátních pravidlech, kapacitách a vztazích s konkrétními třetími zeměmi. Společný systém EU pro navracení by měl kombinovat silnější struktury v rámci EU s účinnější spoluprací se třetími zeměmi v oblasti navracení a zpětného přebírání osob. Vytvořen by měl být na základě přepracovaného znění směrnice o navracení. Navracení je dle Komise účinnější, pokud je prováděno dobrovolně a je spojeno s opatřeními zaměřenými na opětovné začlenění. Podpora dobrovolných návratů je klíčovým strategickým cílem Komise.

Modernizovaný systém Eurodac by měl pomoci sledovat neoprávněné přesuny, potírat nelegální migraci a zefektivnit navracení. EU plánuje rozšířit rozsah uchovávaných údajů např. i údaje o přesídlených osobách. V modernizované databázi by mělo být možné počítat jednotlivé žadatele (spíše než žádosti), aby se mohla uplatňovat nová ustanovení o přenášení příslušnosti v rámci EU, usnadnila relokace a zajistilo lepší monitorování navracených osob. Nový systém by měl vytvořit vazbu mezi azylovými a návratovými řízeními a poskytnout podporu vnitrostátním orgánům, které jednají s žadateli o azyl, jejichž žádost již byla v jiném členském státě zamítnuta.

Propojení mezi azylovým a návratovým řízením

Zdroj: Evropská komise https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/promoting-our-european-way-life/new-pact-migration-and-asylum_cs

2) SPOLEHLIVÝ SYSTÉM PŘIPRAVENOSTI A REAKCE NA KRIZE

Nový legislativní nástroj by měl stanovit dočasná a mimořádná opatření nutná v reakci na krizi. Tento nástroj má mít dvojí cíl: zaprvé poskytnout členským státům flexibilitu, aby mohly reagovat na krize a zásahy vyšší moci a v krizových situacích přiznat status okamžité ochrany, a zadruhé zajistit, aby byl systém solidarity dobře uzpůsoben krizi vyznačující se velkým počtem nelegálně příchozích. Krize vyžaduje rychlou reakci, a proto má být mechanismus solidarity posílen a lhůty, jimiž se tento mechanismus řídí, by měly být zkráceny. Kromě toho by se měla rozšířit oblast působnosti relokací, například tak, aby zahrnovala žadatele o okamžitou ochranu a osoby požívající okamžité ochrany, jakož i oblast působnosti sponzorování návratů.

Ochrana odpovídající doplňkové ochraně by měla být okamžitě poskytnuta předem vymezené skupině osob, zejména osobám, které čelí mimořádně vysokému riziku svévolného násilí v důsledku ozbrojeného konfliktu v zemi původu. Vzhledem k by měla být zrušena směrnice o poskytování dočasné ochrany.

3) INTEGROVANÁ SPRÁVA HRANIC

Integrovaná správa hranic je nepostradatelným politickým nástrojem EU k ochraně vnějších hranic EU a k zajištění integrity a fungování schengenského prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích. Jedná se rovněž o zásadní prvek komplexní migrační politiky: dobře spravované vnější hranice EU jsou nezbytnou součástí spolupráce v oblasti azylu a navracení.

Nové nařízení plánuje zřídit stálý útvar s operativními pracovníky, který by sdružoval zaměstnance agentury Frontex a zaměstnance členských států a vykonával výkonné pravomoci. Jedná se o významné posílení schopnosti EU reagovat na různé situace na vnějších hranicích. Stálý útvar s kapacitou 10 000 pracovníků má mít zásadní význam pro schopnost rychle a dostatečně reagovat. K prvnímu nasazení stálého útvaru by mělo dojít 1. ledna 2021. Komise plánuje zahájit přípravný proces s cílem předložit v první polovině roku 2021 politický dokument pro víceletý cyklus strategické politiky a její provádění.

4) POSÍLENÍ BOJE PROTI PŘEVADĚČSTVÍ MIGRANTŮ

Nový akční plán EU proti pašování migrantů na období 2021–2025 se má zaměřit na boj proti zločineckým sítím a v souladu se strategií bezpečnostní unie EU plánuje posílit spolupráci a podpořit činnost donucovacích orgánů v boji proti převaděčství migrantů, které je často spojeno s obchodováním s lidmi. Akční plán má vycházet z práce Europolu a jeho Evropského střediska pro boj proti převaděčství, Frontexu, Eurojustu a Agentury EU pro vzdělávání a výcvik v oblasti prosazování práva. Nová opatření a posílená spolupráce mezi agenturami se mají zabývat výzvami v oblasti finančního šetření, vymáhání majetku a podvodů s doklady, jakož i novými jevy, jako je digitální převaděčství.

Na základě zkušeností z několika krizí z uplynulých pěti let plánuje Komise předložit strategii pro budoucnost schengenského prostoru, která má zahrnovat iniciativy pro „silnější a úplnější“ schengenský prostor. Tato strategie má zahrnovat nový postup v otázce Schengenského hraničního kodexu. Měla by se rovněž zabývat tím, jak zlepšit schengenský hodnotící mechanismus tak, aby se stal plně účinným nástrojem pro hodnocení fungování schengenského prostoru a aby zajistil, že navrhovaná zlepšení budou účinně zavedena.

5) SPOLUPRÁCE S MEZINÁRODNÍMI PARTNERY

Dobré fungování migračních politik je v zájmu partnerských zemí, EU i samotných uprchlíků a migrantů. V rámci nového paktu má být spolupráce s partnerskými zeměmi ve všech oblastech prohloubena. EU má usilovat o podporu individuálně uzpůsobených a vzájemně prospěšných partnerství se třetími zeměmi. Ta mohou pomoci řešit společné problémy, jako je převaděčství migrantů, rozvíjet legální cesty a zajišťovat účinné provádění dohod a ujednání o zpětném přebírání osob.

EU a její členské státy mají vystupovat jednotně a využívat při tom širokou škálu nástrojů na podporu spolupráce s třetími zeměmi v oblasti zpětného přebírání osob. Spolupráce EU s partnerskými zeměmi na poli řízení migrace má pokračovat, aby byla zajištěna ochrana práv migrantů a uprchlíků, boj proti jejich diskriminaci a pracovnímu vykořisťování i poskytování klíčových služeb k uspokojení jejich základních potřeb.

Pokud jde o navracení, musí být s opatřeními členských států spojená obnovená snaha na zpětném přebírání se třetími zeměmi více spolupracovat a současně společně pracovat i na reintegraci daných osob. K tomu je v první řadě nutné, aby se začalo v plné míře plnit stávajících 24 dohod mezi EU a třetími zeměmi o zpětném přebírání osob, aby se dokončila probíhající jednání o zpětném přebírání a případně zahájila nová a také nalezla praktická řešení, jež by zvýšila počet úspěšných návratů.

V rámci migračních partnerství pracuje EU s partnerskými zeměmi také na legálních cestách do EU a otevírá možnosti spolupráce na programech, jejichž prostřednictvím se mají formou legální migrace potkávat lidé a dovednosti s potřebami trhu práce.

6) ZATRAKTIVNĚNÍ EU PRO KVALIFIKOVANÉ A TALENTOVANÉ LIDI

Komise si je vědoma toho, že situace na trhu práce jednotlivých členských států se liší a že si státy chtějí zachováním svých vnitrostátních systémů zajistit určitou flexibilitu. Nicméně nově příchozí osoby by mohly pomoci vyřešit problém s nedostatkem pracovních sil a kvalifikovaných pracovníků. Komise plánuje zahájit diskuzi o dalších krocích v oblasti legální migrace spojenou s veřejnou konzultací a navrhnout balík opatření týkajících se získávání kvalifikovaných a talentovaných lidí, jehož součástí má být revize směrnice o dlouhodobě pobývajících rezidentech a směrnice o jednotném povolení a také určení možností vytvoření fondu talentů EU.

7) PODPORA INTEGRACE V ZÁJMU INKLUZIVNĚJŠÍCH SPOLEČNOSTÍ

Stále se příliš mnoho migrantů a domácností osob přistěhovaleckého původu potýká s problémy s nezaměstnaností, nedostatkem příležitostí ke vzdělávání nebo odborné přípravy a omezenou sociální interakcí. Integrace migrantů a jejich rodin je proto klíčovou součástí širší agendy EU na podporu sociálního začleňování. Úkolem evropské integrační sítě má být zlepšit spolupráci a vzájemné učení vnitrostátních orgánů, jež za integraci odpovídají. Komise z těchto důvodů plánuje přijmout komplexní akční plán pro integraci a začleňování na období 2021–2024.

V rámci předložených dokumentů byl představen i plán dalších iniciativ.

Společný evropský rámec pro řízení migrace a azylu
Komise:
jmenuje v rámci Komise koordinátora v oblasti navracení, který se bude opírat o novou síť na vysoké úrovni pro navracení a novou operační strategii	1. čtvrtletí 2021
stanoví novou strategii pro dobrovolný návrat a opětovné začlenění	1. čtvrtletí 2021
Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) by měla:
plně využívat posílený mandát v oblasti navracení a poskytovat plnou podporu členským státům na vnitrostátní úrovni	4. čtvrtletí 2020
jmenovat zástupce výkonného ředitele pro otázky navracení	2. čtvrtletí 2021
Evropský parlament a Rada by měly:
přijmout nařízení o řízení azylu a migrace, jakož i nařízení o prověřování a revidované nařízení o azylovém řízení	2. čtvrtletí 2021
prioritně přijmout nařízení o Agentuře EU pro azyl	4. čtvrtletí 2020
zajistit rychlé přijetí revidovaného nařízení o Eurodacu	4. čtvrtletí 2020
zajistit rychlé přijetí revidované směrnice o podmínkách přijímání a revidovaného kvalifikačního nařízení	2. čtvrtletí 2021
zajistit rychlé dokončení jednání o revidované směrnici o navracení	2. čtvrtletí 2021
Spolehlivý systém připravenosti a reakce na krize
Komise:
–	–
Evropský parlament a Rada by se měly:
přednostně zaměřit na práci na novém krizovém nástroji	2. čtvrtletí 2021
Členské státy, Rada a Komise by měly:
zahájit provádění plánu v oblasti připravenosti na migraci a řešení krizí	4. čtvrtletí 2020
Integrovaná správa hranic
Komise:
přijme strategii pro budoucnost schengenského prostoru	1. čtvrtletí 2021
zřídí schengenské fórum	4. čtvrtletí 2020
zahájí činnost nové evropské skupiny odborníků v oblasti pátrání a záchrany	4. čtvrtletí 2020
Komise, členské státy a agentura Frontex by měly:
zajistit rychlé a úplné provedení nového nařízení o Evropské pohraniční a pobřežní stráži	4. čtvrtletí 2020
zajistit zavedení a interoperabilitu veškerých rozsáhlých informačních systémů	4. čtvrtletí 2023
Posílení boje proti převaděčství migrantů
Komise:
předloží nový akční plán EU proti pašování migrantů na období 2021–2025	2. čtvrtletí 2021
zahájí posouzení toho, jak posílit účinnost směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům	4. čtvrtletí 2020
začlení opatření proti převaděčství migrantů do partnerství se třetími zeměmi	4. čtvrtletí 2020
Spolupráce s našimi mezinárodními partnery
Komise v těsné spolupráci s vysokým představitelem a členskými státy:
neprodleně začne pracovat na navázání a prohloubení individuálních komplexních a vyvážených dialogů o migraci a partnerství	4. čtvrtletí 2020
zintenzívní podporu na pomoc lidem v nouzi a jejich hostitelským komunitám	4. čtvrtletí 2020
zvýší podporu na vytváření ekonomických příležitostí a řešení základních příčin nelegální migrace	4. čtvrtletí 2020
posune migraci v sestavování programů nových nástrojů v příštím víceletém finančním rámci výše	4. čtvrtletí 2020
posoudí možnost uzavření nových dohod či ujednání EU o zpětném přebírání osob	4. čtvrtletí 2020
využije vízový kodex k motivaci a ke zlepšení spolupráce s cílem usnadnit navracení a zpětné přebírání osob a k přípravě na nová ustanovení nařízení o řízení azylu a migrace	1. čtvrtletí 2021
pokročí s doporučením o legálních možnostech poskytování ochrany v EU, včetně přesídlení	4. čtvrtletí 2020
naváže partnerství zaměřená na talenty mezi EU a klíčovými partnerskými zeměmi	4. čtvrtletí 2020
Evropský parlament a Rada by měly:
urychleně dokončit jednání o rámcovém nařízení o přesídlování a přijímání osob z humanitárních důvodů	4. čtvrtletí 2020

Zatraktivnění EU pro kvalifikované a talentované lidi
Komise:
navrhne balíček opatření týkajících se získávání kvalifikovaných a talentovaných lidí, jehož součástí budou revize směrnice o dlouhodobě pobývajících rezidentech a směrnice o jednotném povolení a také určení možností vytvoření fondu talentů EU	4. čtvrtletí 2021
Evropský parlament a Rada by měly:
dokončit jednání o směrnici EU o modré kartě	4. čtvrtletí 2020
Podpora integrace v zájmu inkluzivnějších společností
Komise:
přijme komplexní akční plán pro integraci a začleňování na období 2021–2024	4. čtvrtletí 2020
zaktivuje obnovené Evropské partnerství pro integraci se sociálními a hospodářskými partnery a posoudí způsoby rozšíření budoucí spolupráce na oblast pracovní migrace	1. čtvrtletí 2021

Co dál?

Předsedkyně Komise má před sebou náročný úkol – přesvědčit o návrhu Evropský parlament, a především členské státy. Migrační a azylová politika jsou stále velmi citlivé oblasti a jsou především v rukou členských zemí, které mají rozdílné zájmy a postoje. Úkolem EU je tak koordinovat a nalézt kompromis, jak pomoct zemím EU na vnější hranici, které volají po solidaritě, a zároveň do řešení zapojit státy uvnitř EU vytvořením přijatelných společných pravidel.

Nyní je na Evropském parlamentu a Radě, aby přezkoumaly celý soubor právních předpisů nezbytných k realizaci společné azylové a migrační politiky EU. Vzhledem k naléhavosti situace v několika členských státech se zástupci EP a členských států vyzývají, aby dosáhli politické shody ohledně hlavních zásad nařízení o řízení azylu a migrace a aby do konce roku přijali nařízení o Agentuře EU pro azyl a nařízení o Eurodacu. Revidovaná směrnice o podmínkách přijímání, kvalifikační nařízení a přepracovaná směrnice o navracení by měly být rovněž přijaty poměrně rychle, protože navazují na pokrok, kterého bylo dosaženo od roku 2016.

Předsedkyně Evropské komise Ulrsula von der Leyenová při představení nového migračního paktu. Zdroj: Evropská komsie

Postoj Evropského parlamentu

Členové výboru Evropského parlamentu pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci projednali nový paktu o azylu a migraci den poté (24. září), co jej představila Komise. Členové výboru vyjádřili smíšené reakce a obavy, zda reforma přinese skutečnou změnu. Během debaty poslanci požadovali konkrétnější informace o tom, jak by byl pakt uplatňován v praxi a jak by mohl být vymáhán.

Poslanci se také ptali, zda nová pravidla mohou zabránit další humanitární katastrofě, jako byl např. požár v uprchlickém táboře Moria. V centru zájmů byla také otázka nového screeningu a postupů na hranicích, poslanci se zajímali o to, zda budou respektovány základní práva. Několik poslanců vyjádřilo politování nad tím, že zásada stávajícího dublinského nařízení – vyžadující, aby země prvního vstupu vyřizovala žádosti o azyl – zůstává v podstatě i v novém návrhu nařízení. Tento přístup podle nich může dále silně zatěžovat země, kam většina žadatelů o azyl přichází.

Návrh Komise se vyhýbá povinným kvótám na přemístění, které se v předchozím návrhu ukázaly být kontroverzní a neprůchodné. Členské státy se nově mají moci rozhodnout přijmout (přemístit) žadatele o azyl, nebo se zavázat k navracení nelegálních migrantů (tzv. sponzorské návraty) z jiné země EU. Poslanci se obávají, že by tato flexibilita mohla vést k situaci, kdy se mnoho zemí EU rozhodne sponzorovat návraty, místo aby přijímaly žadatele.

Taktéž byla řešena otázka týkající se donucovacích mechanismů a účinné spolupráce se třetími zeměmi. Mezi poslanci tedy zatím jasná shoda neexistuje.

Postoje k návrhu

Představitelé zemí na vnějším okraji EU nebyli s novým návrhem příliš spokojeni, výjimku představuje Itálie, podle které se jedná o „velký pokrok ke skutečné unijní migrační politice“. Za nejslabší stránku návrhu je považováno již zmíněné sdílení zodpovědnosti. Obavy také vyvolává to, že stačí jen pár států, které neplní své závazky, a celý systém se může zhroutit. Naopak jako nejsilnější stránka bývá zmiňována snaha o nastavení jasných a efektivních pravidel přijímání a návratů migrantů a snaha o posilování vztahů se třetími zeměmi. Pozitivně se také hodnotí zavedení nezávislého monitorovacího mechanismu na vnějších hranicích a také pokyny, podle kterých by státy neměly kriminalizovat snahy o humanitární pomoc migrantům a uprchlíkům.

Zatímco státy západní a severní Evropy plán z větší části podporují, z Polska, Maďarska či Česka znějí hlasy požadující jeho úpravy. Německo, které je cílovou destinací velké části uprchlíků mířících do Evropy, označuje za jednu ze svých priorit právě výrazné posunutí diskusí o migraci. Kritické země však zdůrazňují, že by se EU měla co nejvíce zaměřit na to, aby migraci řešila již mimo hranice EU. Námitku proti povinnému relokačnímu systému vyjádřila V4 (Polsko, ČR, Maďarsko, Slovensko), k níž se připojilo Estonsko, Lotyšsko a Slovinsko, v červnu 2020 v dopise místopředsedkyni Komise. Maďarský premiér Viktor Orbán se však vyjádřil, že nový kompromisní návrh paktu stále obsahuje kvóty, ale pod jiným názvem, ​​a to Maďarsko nechce akceptovat.

Aby mohly být státy střední a východní Evropy přesvědčeny o možnosti provádění této politiky a následné kontrole, je nutné posílit schopnost EU posílat zpět do zemí původu ty, jejichž právo na azyl bylo zamítnuto. To se v minulosti ukázalo jako obtížné. Skeptické státy, jako je Rakousko, ČR, Maďarsko a Polsko, se staví proti přerozdělování migrantů, což považují státy na jihu – Itálie, Řecko a Španělsko – za zásadní. Nový pakt pouze částečně snižuje tlak na státy v první linii, jako je Řecko a Itálie. Rozšíření systému EURODAC a změna postupů pro počítání jednotlivých žadatelů namísto žádostí má umožnit větší dohled nad pohybem migrantů a zmenšit snahy zemí o přesun odpovědnosti.

Aby bylo možné přimět členské státy ke shodě na tomto paktu, bude muset Komise udělat víc než zdůrazňovat společné hodnoty a solidaritu. Rovněž se bude muset vypořádat s protichůdnými zájmy členských států, zejména se zájmy zemí, které odmítají přijímat nově příchozí. Je však pravděpodobné, že členské státy budou mít nadále problém s některými návrhy.

Postoj ČR

Česká republika dlouhodobě prosazuje reformu migrační a azylové politiky EU, která povede k efektivnímu, funkčnímu, prakticky realizovatelnému
a konsensuálnímu systému. ČR proto obecně vítá předložení Nového paktu o migraci a azylu, který si v těchto ohledech klade velice důležité cíle. Migrační krize v letech 2015-2016 a její důsledky jasně poukázaly na dlouhodobé nedostatky a nefunkčnost stávajícího systému a ČR je proto připravena v rámci projednávání podpořit taková nová opatření, která povedou k nápravě těchto nedostatků, zajistí řádné fungování systému v normálních situacích a nabídnou paletu opatření pro řešení situací krizových, nejen migračních, ale i pandemických.

V souladu se závěry několika Evropských rad od roku 2016 je ČR přesvědčena, že si EU nemůže dovolit zopakování migrační krize z let 2015-2016, a proto by hlavní penzum snah mělo směřovat k prevenci nelegální migrace mimo území EU a spolupráci s třetími zeměmi, zesílení ochrany vnějších hranic a nalezení rovnováhy mezi odpovědností a skutečnou solidaritou. V podmínkách vzrůstajících socioekonomických, bezpečnostních a ekologických výzev, kterým čelí širší evropské sousedství, nová evropská migrační a azylová politika musí být vystavěna na rovnováze mezi těmito třemi pilíři, aby došlo k zajištění udržitelnosti a odolnosti systému, po čemž ČR volá dlouhodobě.

ČR bude v jednotlivých pilířích nového paktu o migraci a azylu prosazovat návrhy směrem k dalšímu omezení nelegální migrace do EU především prostřednictvím posílené spolupráce se třetími zeměmi, zlepšení ochrany a bezpečnosti vnějších hranic EU a vyvážené solidaritě bez automatického povinného přerozdělovacího systému či jeho obdoby.

Jednání v Radě

Ministři vnitra 8. října 2020 zahájili první jednávání o návrhu společné migrační a azylové politiky, kterým chce Evropská komise nahradit současná pravidla. Ministři vyjádřili obecný souhlas s přístupem předsednictví, který spočívá v postupném pokroku směrem k nové reformě v oblasti azylu a migrace. Předsednictví uvedlo, že má v úmyslu uspořádat orientační rozpravy o třech klíčových a vzájemně souvisejících aspektech: řízení před vstupem do EU, předcházení zneužívání azylového systému a solidarita. Jeho cílem je dosáhnout politické dohody o těchto aspektech do konce předsednictví. Bude rovněž pokračovat práce na finalizaci klíčových legislativních návrhů, u nichž se rychlá finalizace jeví jako dosažitelná. Jedná se o nařízení o Eurodacu a nařízení o Agentuře EU pro azyl.

„Každá země prosazuje svoje zájmy, ale po diskusi jsem optimistický. Víme, že před sebou nemáme lehký úkol, šance na úspěch jsou ale dobré,“ řekl po jednání Horst Seehofer, německý spolkový ministr vnitra, jehož země v současnosti EU předsedá.

Podle Seehofera je reálné, že by se dohoda na základních pilířích nového systému mohla povést do konce roku 2020. Žádný z členských států přitom podle Seehofera neodmítl pakt jako celek. Ministři budou diskutovat balíček v listopadu i v prosinci 2020. Komise za reálný cíl pro dokončení paktu považuje rok 2023.

Závěr

Pět let po vrcholu krize v roce 2015 zahájila Komise to, co označuje jako nový pakt o migraci a azylu. Nový evropský pakt je soubor návrhů, kterými chce EU reformovat unijní migrační a azylovou politiku. Ve stručnosti lze říci, že kritizované kvóty se nevrací, státy se však budou muset zapojit do řešení situace. I když se na prvním jednání Rady ministrů proti návrhu přímo nevyslovil žádný členský stát, s návrhem nejsou bezvýhradně spokojeny ani jihoevropské země. Důvodem negativních reakcí jihu je zejména to, že plán Komise počítá s tím, že nový screening i následnou dvanáctitýdenní proceduru posuzování imigrantů na hranicích budou mít na starosti i nadále právě státy, na vnějších hranicích EU, do nichž cizinci jako první doputují.

Výhrady k návrhu má i Evropský parlament. Je tedy otázkou, jak bude přijímání aktů pokračovat. Obecně je zřejmé, že se jedná o velmi citlivou oblast a její schvalování bude při nejmenším obtížné. V době probíhající pandemie koronaviru bude pozornost s největší pravděpodobností směřována k řešení dopadů této krize, a ostatní agenda bude upozaděna. Navíc bývá v podstatě pravidlem, že EU své stanovené termíny zcela nedodržuje a apel ze strany Komise nebývá účinný. Nelze tedy očekávat, že by byly akty zveřejňovány a následně přijímány přesně tak, jak Komise plánuje.

Autor: Magda Komínková, CDK, doplnění Úřad vlády, Euroskop