Petr Pospíšil, Euroskop, 29.8.2017
V nedávné době bylo zveřejněno rozhodnutí Evropské unie zavést ekonomické sankce proti Severní Koreji. Připomeňme si, jak unijní ekonomické sankce fungují – jak jsou koncipovány, jakým způsobem se rozhoduje o jejich přijetí, co sankce zahrnují či jaké cíle sledují.
Ekonomické sankce patří v rámci širší kategorie tzv. „omezujících opatření“ do oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP). Jejích cílem je sloužit naplňování cílů SZBP: míru; demokracii a principům právního států (rule of law); respektu k lidským právům a mezinárodnímu právu. Smyslem a motivací sankcí tedy je pozitivním směrem ovlivnit neutěšenou situaci ve třetích zemích, nikoli tyto země trestat.
Právě z toho důvodu jeden z vůdčích principů sankcí představuje jejich individualizace – jsou cíleny proti konkrétním osobám, dovozu strategicky významného zboží, zboží, u kterého hrozí využití k násilným činům apod. Negativní „vedlejší účinky“ na civilní populaci v zemích, proti nimž jsou sankce směřovány, mají být vždy co nejmenší.
Ostatně právě porušování práv civilního obyvatelstva je jedním z nejčastějších důvodů, na jejichž základě jsou sankce přijímány. Jedná se o represivní opatření krátkodobého charakteru, která mají být impulsem pro upuštění od protiprávního jednání, a tím pádem základem pro rozvoj v horizontu dlouhodobém.
Unie přejímá sankce OSN, nebo přijímá svoje vlastní
Evropská unie může přijímat několik druhů sankcí. Zaprvé jsou automaticky přijímány všechny sankce, o jejichž uložení rozhodne OSN. Unie je buď recipuje v takřka doslovné, nezměněné podobě, nebo může rozhodnout o přijetí přísnější podoby sankce (postupovat de facto nad rámec „minimálního standardu“ v podobě sankčního opatření OSN).
Mechanismus samotného přijímání sankcí je následující: orgánem, do jehož gesce omezující opatření vůči třetím zemím spadají, je Rada EU. Jsou-li na agendě sankce vůči nečlenským zemím, zasedá Rada zpravidla ve formaci Rady pro zahraniční věci (Foreign Affairs Council) a hlasování probíhá v režimu specifickém pro oblast společné zahraniční a bezpečnostní politiky – SZBP (někdejší druhý pilíř v institucionální struktuře EU před vstupem v platnost Lisabonské smlouvy).
Sankce ke svému přijetí vyžadují jednomyslnost
Režim hlasování pro oblast SZBP se řídí ustanoveními hlavy V., kapitoly II. (čl. 24 a 31) Smlouvy o Evropské unii, která vyžadují, aby byla rozhodnutí o sankcích přijímána jednomyslně. K tomu, aby ovšem sankce nabyly plné účinnosti, je často zapotřebí přijmout další, prováděcí opatření – těmi jsou akty sekundárního práva EU, pro jejichž schválení již postačuje kvalifikovaná většina (postupuje se podle čl. 215 Smlouvy o fungování Evropské unie).
Režim, prostřednictvím kterého sankce nabývají závaznosti pro členské státy, se odvíjí od typu sankce. Do kompetence Unie patří ekonomická opatření (jako jsou zákaz dovozu určitého zboží do EU či zmražení aktiv určitých osob) a Rada tento typ sankcí přijímá formou nařízení.
Zákonodárnou iniciativu sdílí Vysoká představitelka EU pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a Evropská komise jako celek – návrh nařízení o přijetí sankce je jejich společným návrhem. Po svém přijetí nařízení vstupuje v platnost den následující po dni zveřejnění v Úředním věstníku EU a od té chvíle je přímo aplikovatelné ve všech členských státech.
Jiné typy sankcí (zákaz cestování určitých osob či embargo na obchod se zbraněmi) jsou přímo implementovány členskými státy (nedochází k přijímání prováděcích právních aktů kvalifikovanou většinou), Rada pouze přijímá rozhodnutí o přijetí tohoto typu sankce. Toto rozhodnutí je sice pro členské státy závazné, nevyznačuje se však přímou aplikovatelností.
Ač cíleny proti třetím zemím, sankce zavazují subjekty EU
Jaká je působnost sankcí EU? Zjednodušeně řečeno, které subjekty jsou jimi vázány? Ačkoli cílem sankcí je pozitivním směrem ovlivnit situaci v třetí zemi, působnost sankcí je teritoriálně i personálně omezena na unijní území resp. občany. Pouze nad nimi totiž EU disponuje svojí jurisdikcí. Sankce jsou tedy koncipovány tak, aby omezily kontakt představitelů určitých třetích států s EU (resp. jejich přístup do EU), a tím pro ně dočasně vytvořily nevýhodné podmínky, které je přimějí k upuštění od činnosti, jež je v rozporu s cíli SZBP.
Sankce EU se tedy vztahují:
| – na území EU (včetně vzdušného prostoru) |
| – na občany EU (ať už se momentálně nachází na území EU či nikoli – např. obchodní cestující aj.) |
| – na právnické osoby zřízené podle práva členského státu EU (zahrnuje i pobočky unijních společností v třetích zemích) |
| – na obchodní transakce realizované zcela či zčásti uvnitř EU |
| – na letadla a plavidla pod jurisdikcí členského státu EU |
Kandidátské země se mohou k sankcím dobrovolně připojit
Třebaže sankce zavazují pouze členské státy, podílet se na nich mohou i země se statusem kandidátských zemí na vstup do EU, kterým je umožněno přidat se – na dobrovolné bázi – ke skupině států aplikujících sankce.
Rada po rozhodnutí o přijetí sankčního opatření vyrozumí dotčené osoby o důvodech, rozsahu, časové platnosti sankcí a podmínkách jejich odvolání. Dotčené osoby (případně příslušní představitelé států dotčených ekonomicko-obchodními sankcemi) jsou též informováni o opravných prostředcích proti rozhodnutí o přijetí sankce. Jednak mohou požádat samotnou Radu o revizi svého rozhodnutí, zadruhé mohou formulovat připomínky ohledně zařazení na sankční list a v neposlední řadě mohou rovněž podat odvolání k Tribunálu SDEU (General Court of the EU).
Příklady sankcí: zmražení aktiv
V poslední části si představíme nejčastější typy sankcí. Velice frekventovaným typem je tzv. zmražení aktiv (asset freeze), tedy ekonomických zdrojů ovládaných dotyčnými fyzickými či právnickými osobami. Pojem „aktiv“ resp. „ekonomických zdrojů“ má poměrně obecný význam a může v praxi zahrnovat hotovost, šeky, bankovní vklady, akcie, podíly atd. Osoby postižené sankcí k těmto aktivům nemají přístup a nemohou jimi disponovat (např. je prodat). Nemovitý majetek osoby figurující na sankčním listu nemohou ani pronajmout.
Zmražení aktiv s sebou rovněž nese ten rozměr, že mezi subjekty z EU na jedné straně a subjektem, na nějž se vztahuje unijní sankce zmražení aktiv, není možné uskutečnit žádnou obchodní transakci, aniž by tato nebyla protiprávní. Inkriminovaným osobám tak kupříkladu ani nemohou být poskytnuty finanční prostředky či dodáváno zboží. Oprávněné orgány Unie a členských států ovšem v odůvodněných případech mohou učinit výjimku (aby si osoba stižená sankcí mohla zajistit základní životní potřeby, zaplatit právní pomoc apod.).
Příklady sankcí: zbrojní embargo
Jiným, neméně častým typem opatření je zbrojní embargo. Vztahuje se na prodej, dodávku a přepravu zboží zahrnutého ve Společném vojenském seznamu EU (EU Common Military List). Kromě „tradičního“ embarga vztahujícího se na zbraně může být zakázán i export vybavení určeného pro represivní účely – např. policejní výbavy, na níž se nevztahuje společný vojenský seznam (vodní děla, vozidla pro přepravu vězňů, ostnatý drát, přilby a štíty). Rada může rovněž zakázat vývoz „zboží s dvojím účelem“ (civilním a vojenským) – takového, u kterého je riziko, že bude využito k násilným zákrokům.
Příklady sankcí: zákaz vstupu
V neposlední řadě Unie často uplatňuje sankci zákazu vstupu, spočívající v tom, že osobám stiženým touto sankcí je na jejích vnějších hranicích znemožněn vstup na vnitřní území EU. Osobám, na které se sankce vztahují, rovněž nebude uděleno vstupní vízum – pokud je takový režim vstupu pro státní občany jejich zemí vyžadován. I z této sankce jsou však přípustné jednorázové výjimky – v případě, kdy se dotyčné osoby účastní mezivládní či mezinárodní konference na území EU (či konference konané mezinárodní organizací, jako je OSN a OBSE), nebo jsou-li předvolány ke slyšení před Mezinárodním trestním soudem v Haagu.
Článek byl zpracován na základě shrnutí Rady EU. Aktuální seznam všech sankcí EU vůči třetím zemím naleznete zde.
Autor: Petr Pospíšil, Euroskop