Magda Komínková, Euroskop, 1. 11. 2016
Komise pod vedením Jean-Clauda Junckera a Franse Timmermanse představila 25. října na zasedání Evropského parlamentu ve Štrasburku pracovní program pro rok 2017. Komise svůj plán práce představuje pravidelně vždy během podzimu a tentokrát stanovila 21 klíčových iniciativ, jež jsou propojeny hlavními prioritami Komise.
Základní témata, jimž by se měla Unie v nadcházejícím roce věnovat, jsou v podstatě zřejmá. Legislativní činnost Komise se ale nebude soustředit pouze na Brexit a migrační krizi, ale bude pokračovat v naplňování deseti základních priorit stanovených pro funkční období 2014–2019.
Plán práce na rok 2017 je třetí pracovní program předložený Junckerovou Komisí a první, který je založen na meziinstitucionální dohodě o zdokonalení tvorby právních předpisů, jež má za cíl posílit spolupráci mezi Komisí, Radou a Parlamentem.
Politický program vychází z politických směrů Komise (deseti základních priorit), které zohledňují také strategické cíle Evropské rady. Předseda Komise taktéž každoročně představuje zprávu o stavu Unie. Ta společně s tzv. dopisem o záměru, zaslaným předsedovi Evropského parlametu a předsednictví Rady, představuje plán klíčových priorit pro následující období. Projev o stavu Unie také zahajuje dialog s Parlamentem a Radou o přípravě pracovního programu. Komise má nicméně při tvorbě plánu vycházet také z názorů poradních výborů – Evropského hospodářského a sociálního výboru a Výboru regionů.
Deset cílů na pět let
Před více než dvěma lety, 15. července 2014, byl Jean-Claude Juncker zvolen poslanci Evropského parlamentu předsedou Komise a při této příležitosti v rámci svého projevu „Nový začátek pro Evropu: Moje agenda pro zaměstnanost, růst, spravedlnost a demokratickou změnu“ deklaroval, že se zaměří na deset prioritních oblastí (Schéma 1). Se stanovenými základní prioritami se má pojit veškerá legislativní činnost Junckerovy Komise.
Schéma 1: Prioritní oblasti Komise
Zdroj: Komise
Větší spolupráce mezi orgány a snaha o zjednodušení
Rok 2017 má být podle Komise (dalším) rokem tzv. „lepší legislativy“, která má být zajištěna dvěma možnými způsoby. Jedním z nich je platforma REFIT, která usiluje o transparentnější a srozumitelnější legislativní proces, otevřený podnětům zainteresovaných stran. Hlavním cílem je snížit administrativní a finanční zátěž.
REFIT |
|
•Program pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT) je součástí agendy zlepšování právní úpravy.
•REFIT má zajistit, aby právní předpisy EU splňovaly svůj účel a dosahovaly stanovených cílů.
•Jedná se o odbornou skupinu na vysoké úrovni zahrnující členské státy, poradní orgány a zástupce podnikatelů a občanské společnosti, která má poskytovat doporučení k tomu, jak zefektivnit regulaci EU a účinně snížit náklady a zátěž, aniž by tím utrpěly politické cíle.
•Zaměřuje se na malé a střední podniky, které představují většinu podniků v EU a které mohou být prováděním unijních pravidel znevýhodněny.
•REFIT je začleněn do přípravy ročních pracovních programů Komise.
•Platforma REFIT zatím přijala 22 stanovisek týkajících se široké oblasti otázek regulovaných na úrovni EU, například soukromí v elektronických komunikacích, regulace chemikálií, finančních služeb, zdraví a bezpečnosti potravin, společné zemědělské politiky, politiky soudržnosti a DPH.
|
Zdroj: REFIT
Druhým prostředkem, jež má zajistit lepší legislativu a v rámci přípravy plánu pro rok 2017 hrál poměrně významnou roli, je meziinstitucionální dohoda o zdokonalení tvorby právních předpisů. Ta byla připravována od března 2015 do dubna 2016 a plán Komise pro rok 2017 byl první příležitostí pro její uplatnění. Jejími prioritami jsou programování, lepší právní úprava a konzultace odborníků v souvislosti s akty v přenesené pravomoci.
Interinstitucionální dohoda mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí o zdokonalení tvorby právních předpisů |
|
•Intenzivnější spolupráce na řešení největších výzev Rada, Evropský parlament a Komise mají jednat o legislativních prioritách EU a dohodnout se na nejdůležitějších společných prioritách pro nadcházející rok.
•Právní předpisy založené na informovaném rozhodování Posuzování dopadů nových iniciativ má být komplexnější a má zohledňovat i dopady na konkurenceschopnost (zejména na malé a střední podniky), administrativní zátěž a náklady.
•Právní předpisy naplňující svůj účel Orgány mají vyhodnocovat stávající právní předpisy EU s ohledem na jejich zjednodušení a zabránění nadměrné regulaci a administrativní zátěži, mimo jiné prostřednictvím roční analýzy zátěže.
•Posílení transparentnosti činnosti orgánů Společná databáze monitorující pokrok při projednávání legislativních návrhů má veřejnosti pomoci usnadnit sledování legislativního procesu.
|
Zdroj: Rada
Meziinstitucionální dohoda – jak funguje?
Parlament hlasoval o usnesení o strategických prioritách pro pracovní program Komise na rok 2017 v červenci 2016. Usnesení vycházelo především z návrhů politických skupin ALDE, EPP a S&D. Oproti návrhu bylo přijaté usnesení v některých bodech mírnější. Jako příklad lze uvést boj proti změnám klimatu, kdy původní návrh předpokládal stanovení ambicióznějších cílů na úrovni EU v oblasti snižování emisí skleníkových plynů.
Doporučení Komisi poslanci formulovali následovně:
|
Zlepšování pracovních a životních podmínek občanů EU |
|
|
Posílení hospodářského oživení a dlouhodobé konkurenceschopnosti s cílem vytvářet pracovní místa a prosperitu |
|
|
Reakce na změnu klimatu a nutnost zajištění dodávek energie |
|
|
Zajištění jednotné reakce na rostoucí příliv uprchlíků |
|
|
Řešení obav občanů týkajících se zajištění bezpečnosti |
|
|
Přijetí ambiciózní agendy pro vnější činnost: o sousedství a globálním systému |
|
|
Spravedlivá daňová politika pro přiměřené zdroje |
|
|
Posílení rozpočtových a finančních nástrojů EU |
|
|
Dokončení hospodářské a měnové unie |
|
|
Posílení základních práv a demokracie |
|
Zdroj: Evropský parlament
V případě většiny otázek poslanci požadovali pouze pokračovat v započaté činnosti, k dodržování pravidel nebo ke splnění dříve deklarovaných cílů, pouze v menším počtu případů vybídli k tvorbě nových iniciativ. I s tímto novým postupem se ale pojí kritika. Kritikům se interinstitucionální dohoda nezamlouvá především proto, že není oficiálně zakotvena ve smlouvách, a je tedy v podstatě neformální, nehledě na to, že hlavní roli stále hraje Komise.
Základy programu ve zprávě o stavu Unie
Pravidelnou zprávu o stavu Unie (State of the European Union) přednesl předseda Komise Jean-Claude Juncker 14. září 2016 . Kompletní zpráva kromě samotného projevu obsahuje také prohlášení o záměru (tzv. letter of intent) vypracované společně s Fransem Timmermansema pokrok v plnění Junckerových 10 priorit.
Dopis předsedovi Parlamentu a Rady
V úvodu dopisu nezačíná předseda Komise pozitivně a shrnuje, že „se Unie nachází v kritickém bodě pro evropské občany, naše členské státy a pro Evropskou unii jako celek.“ Juncker a Timmermans zdůrazňují zejména potřebu hospodářského oživení, zvýšení bezpečnosti a zabránění posilování extrémistických názorů. Významná část dopisu se věnuje plánovanému britskému vystoupení z EU a snaze o lepší právní úpravu tohoto procesu.
Nejpodstatnější část dopisu definuje deset základních priorit s konkrétními návrhy na úpravu, k nimž by mělo dojít během roku 2017. Při projevu o stavu Unie byly k některým prioritám rovnou představeny legislativní návrhy, které by měly být postupně projednávány.
|
Priorita č. 1: Nový impuls pro zaměstnanost, růst a investice (Rozpočet zaměřený na výsledky, který dokáže reagovat na problémy, jimž občané čelí: přezkum víceletého finančního rámce a v odpovídajícím čase komplexní návrh budoucího rámce pro období po roce 2020, včetně vlastních zdrojů) |
|
Priorita č. 2: Propojený jednotný digitální trh (Urychlené přijetí všech návrhů zaměřených na dokončení jednotného digitálního trhu společnými normotvůrci: přeshraniční přenositelnost on-line služeb poskytujících obsah v rámci vnitřního trhu, návrhy o digitálních smlouvách, návrh, jak zabránit neoprávněnému zeměpisnému blokování, modernizovaný audiovizuální rámec, reforma telekomunikací a pravidel v oblasti autorského práva a vytvoření systémů poukázek WiFi4EU pro místní orgány) |
|
Priorita č. 3: Silná energetická unie s progresivní politikou v oblasti klimatu (Urychlená ratifikace ze strany EU a členských států Pařížské dohody o změně klimatu) |
|
Priorita č. 4: Lepší a spravedlivější vnitřní trh a posílená průmyslová základna (Urychlené provádění akčního plánu pro unii kapitálových trhů) |
|
Priorita č. 5: Hlubší a spravedlivější hospodářská a měnová unie (Předložení návrhu na vytvoření evropského pilíře sociálních práv a souvisejících iniciativ, včetně sladění pracovního, rodinného a soukromého života) |
|
Priorita č. 6: Přiměřená a vyvážená dohoda o volném obchodu s USA (Pokračovat v práci na uzavření dohody o transatlantickém partnerství v oblasti obchodu a investic s USA a urychlená ratifikace komplexní dohody o hospodářské a obchodní spolupráci s Kanadou vycházející ze společných hodnot EU a Kanady a s reformovaným systémem řešení sporů pro investory v souladu s požadavky EU) |
|
Priorita č. 7: Prostor spravedlnosti a základních práv založený na vzájemné důvěře (Sladit pravidla v oblasti ochrany údajů, když je zpracovávají orgány EU, s nově přijatými obecnými pravidly ochrany údajů). |
|
Priorita č. 8: Na cestě k nové migrační politice (Realizace nového rámce pro migrační partnerství se třetími zeměmi) |
|
Priorita č. 9: Silnější pozice na mezinárodní scéně (Strategie EU pro Sýrii) |
|
Priorita č. 10: Unie demokratické změny (Změny kodexu chování Komise a rámcové dohody s Evropským parlamentem s cílem zajistit, aby členové Komise mohli kandidovat ve volbách do Evropského parlamentu) |
Zdroj: Zpráva o stavu Unie
Pokrok v plnění 10 priorit Komise
V rámci hodnocení stavu Unie byl posouzen také pokrok v plnění 10 základních priorit Komise. Pro ilustraci lze uvést např. prioritu č. 2 – Jednotný digitální trh, v rámci které v roce 2016 došlo ke snížení poplatků za roaming a po schválení Parlamentem a Radou v květnu 2016 budou tyto poplatky v roce 2017 zrušeny úplně. V roce 2016 byly předloženy také návrhy na podporu přeshraničního elektronického obchodu a došlo k modernizaci pravidel pro on-line uzavírání smluv. Komise logicky příliš nezdůrazňuje to, co nestihla prosadit nebo to, co se jí nepodařilo.
Pracovní program Komise na rok 2017: ochrana, posilování a obrana
Představený pracovní program Komise na rok 2017 je propojen nejen s výše uvedenými iniciativami, ale také s výstupy, na kterých se shodlo 27 hlav států a předsedů vlád v Bratislavě. Program je výjimečný proto, že stanovuje vize (1) pro menší počet členských států (2) před nadcházejícím 60. výročím podpisu Římských smluv v březnu 2017.
Program, který nese podtitul Evropa, která chrání, posiluje práva a brání se v obecné rovině nijak zásadně neliší od předchozích dvou, protože navazuje na stanovené priority. Výrazné rozdíly lze ale vidět při srovnání s plány Komise v předchozím funkčním období. Na rok 2017 plánuje Komise 21 klíčových priorit. V loňském i předloňském roce to bylo 23, přičemž v období 2009–2014 Komise každoročně navrhovala průměrně více než 130 klíčových iniciativ. Junckerova Komise má tedy odlišnou strategii a také usiluje o dokončení již zahájených iniciativ z předchozích let. Komisařka Věra Jourová tuto strategii potvrdila a deklarovala, že současná Komise produkuje asi o 80 % legislativních inciativ méně než Komise předchozí.
Struktura pracovního programu
Komise navrhuje 21 klíčových iniciativ, prezentuje 18 návrhů (v rámci platformy REFIT) a definuje 34 prioritních návrhů, jejichž projednávání by mělo být dokončeno. Komise plánuje stáhnout 19 legislativních návrhů a 16 předpisů chce zcela zrušit.
Z formálního hlediska je plán tvořen politickým sdělením a pěti přílohami:
|
Příloha I obsahuje klíčové iniciativy, které budou v nadcházejícím roce představeny a zaměřují se na konkrétní akce k uskutečnění deseti priorit uvedených v politických směrech Junckerovy Komise. |
|
Příloha II obsahuje další klíčové iniciativy REFIT, u kterých mají být v příštím roce navrženy revize. |
|
Příloha III uvádí seznam prioritních projednávaných legislativních aktů, v jejichž případě má EP a Rada co nejrychleji přijmout opatření. |
|
Příloha IV obsahuje seznam projednávaných návrhů, které mají být staženy. |
|
Příloha V obsahuje seznam stávajících právních předpisů, které má Komise v úmyslu zrušit. |
Hlavní cíle na rok 2016
Komise se chce primárně zaměřit na „důležité věci“ a „lepší způsob práce“. Cílem pro nadcházející období je také lepší prosazování již platných pravidel. Tuto snahu je namístě ocenit, neboť dodržování pravidel by v řadě případů stačilo k dosažení stanovených cílů a nebylo by nutné připravovat nové nebo revidované právní akty. Jako příklad lze uvést například dublinské ujednání, k jehož opětovnému dodržování se Komise nedávno sama zavázala.
Během roku 2017 by se měla legislativní činnost Komise zaměřit právě na 21 klíčových iniciativ.
|
•Nový impuls pro růst zaměstnanosti a investice •1. Iniciativa pro mládež – návrh na vytvoření evropského sboru solidarity; zajištění kvality učňovského školství a návrh na zvýšení mobility učňů; modernizace škol; návrh na zlepšení sledování výsledků absolventů apod.
•2. Provádění akčního plánu pro oběhovou ekonomiku – opatření týkající se opětovného používání plastů, recyklace, opakované využívání vody. V rámci REFIT revize směrnice o pitné vodě.
•3. Finanční rámec po roce 2020 – komplexní návrh příštího víceletého finančního rámce, včetně vlastních zdrojů.
•Jednotný digitální trh
•4. Zavedení strategie jednotného digitálního trhu – revize provádění strategie jednotného digitálního trhu.
•Energetická unie a změny klimatu
•5. Realizace energetického unie – nízkoemisní akční plán mobility po roce 2020, realizace mezinárodních dohod o snižování emisí z letadel, euroviněta a další.
•Hlubší a spravedlivější vnitřní trh
•6. Realizace jednotného trhu – lepší využívání digitálních technologií; dodržování pravidel jednotného trhu; SOLVIT a další.
•7. Spravedlivější zdanění firem – provádění akčního plánu k DPH; snížení zátěže pro podniky, BEPS.
•8. Provádění vesmírné strategii pro Evropu – návrh na družicové komunikační systémy.
•9. Realizace Unie kapitálových trhů – přezkum v polovině období; akční plán o maloobchodních finančních službách, v rámci REFIT nařízení o infrastruktuře evropských trhů (EMIR).
•Hlubší a spravedlivější HMU
•10. Silná Unie postavená na silné HMU – Bílá kniha o budoucnosti Evropy stanovující kroky reformy EU-27; budoucnost HMU (2. etapa); přezkum Evropského systému finančního dohledu (ESFS) s cílem posílit jeho účinnost a efektivitu dohledu na makro a mikro úrovni.
•11. Evropský pilíř pro sociální práva – v návaznosti na výsledky veřejné konzultace návrh pilíře pro sociální práva; v rámci REFIT „Směrnice o písemném prohlášení“ – směrnice o povinnosti zaměstnavatele informovat zaměstnance o podmínkách pracovní smlouvy nebo pracovního poměru.
•Obchod pro všechny – Dohoda o volném obchodu s USA
•12. Provádění obchodu pro všechny – postupné dokončení dvoustranných jednání (například s Japonskem) a otevření nových jednání s Austrálií, Chile a Novým Zélandem; návrh na změnu právních předpisů antidumpingové legislativy.
•Oblast spravedlnosti a základních práv založených vzájemné důvěře
•13. Ochrana dat – předpisy o ochraně osobních údajů zpracovaných v EU; v Rámci REFIT revize směrnice ePrivacy
•14. Směrem k efektivní a skutečné bezpečnostní unii – realizace bezpečnostní unie; provádění akčního plánu pro boj proti financování terorismu, boj proti nedovolenému pohybu hotovosti; nedovolený obchod s kulturními statky a návrh na Evropský cestovní informační a autorizační systém (ETIAS).
•Směrem k nové politice v oblasti migrace
•15. Provádění evropské agendy pro migraci – střednědobá revize provádění evropského programu pro migraci; nová partnerství se třetími zeměmi v rámci migrace.
•Silnější globální aktér
•16. Akční plán pro evropskou obranu – návrh Evropského fondu pro obranu; opatření ke zlepšení využití a účinnosti pravidel pro veřejné zakázky.
•17. Globální strategie EU – podpora třetích zemí např. v hospodářské a klimatické oblasti.
•18. Strategie pro Sýrii – strategie stanovující postup EU při obnově Sýrie a syrského národa.
•19. Obnovení partnerství EU-Afrika – stanovení strategických cílů a priorit Unie ve vztazích s Afrikou.
•Unie demokratických změn
•20. Modernizace komitologie – posouzení demokratické legitimity stávajících postupů pro přijímání delegovaných a prováděcích aktů.
•21. Strategičtější přístup k prosazování právních předpisů EU – opatření k rychlejšímu provádění a prosazování právních předpisů; zajištění řádného provádění a prosazování nařízení v oblasti životního prostředí.
|
Zdroj: Pracovní program Komise
Více informací nabízí přehledná infografika a tabulka popisující iniciativy včetně návrhu časového rozvrhu.
Jaký bude další postup?
Představením pracovního programu práce Komise nekončí. Předložený plán je zatím pouze základem pro další společné jednání s Radou a Parlamentem. Komise ovšem není pracovním plánem zcela limitována a v případě potřeby může předložit i neplánované návrhy.
Splnila Komise plán na rok 2016?
Během roku 2016 Komise soustředila svoji legislativní činnost zejména na oblast boje proti nelegální migraci, přesídlení a přemístění. Ze stanovených 23 klíčových iniciativ nebyly všechny naplněny zcela, ale u většiny z nich došlo k posunu. Mnoho z iniciativ pro rok 2017 navazuje právě na ty z roku 2016. Lze uvést např. oběhovou ekonomiku, energetickou unii, vesmírnou strategii, sociální práva a další dlouhodobé strategie.
Kudy dál?
Obecně lze konstatovat, že plán na rok 2017 se od toho předchozího nijak výrazně neodlišuje. Cíle pro následující rok jsou značně podobné, což souvisí s tím, že usilují o naplnění základních priorit. Výjimku tvoří Brexit, se kterým se nejen nepočítalo, ale také neexistuje jasnější plán, dle kterého by se mělo postupovat. V tomto ohledu bude rok 2017 velmi zajímavý.
Mezi iniciativy pro příští rok patří také budování obchodních vztahů se třetími zeměmi, což je oblast, která byla v posledních dnech podrobně sledována kvůli původně neúspěšnému jednání s Kanadou. Dohoda CETA byla sice po několika kolech jednání nakonec schválena, ale vyžádala si ústupky pro Valonský region. Je otázkou, zda další plánované iniciativy (nejen ty, které se pojí s obchodními vztahy) budou mít hladší průběh, anebo se s nimi budou pojit podobné problémy a dlouhodobá vyjednávání.
Závěrem je důležité zdůraznit, že legislativní činnost Komise a její případný úspěch či neúspěch nelze hodnotit pouze na základě množství předložených (ne)legislativních aktů. Nejdůležitější je jejich kvalita, funkčnost a zejména dopad. V tomto ohledu se Junckerova Komise, zdá se, vydala správným směrem a svoji legislativní činnost oproti Barrosovým týmům redukovala. A dle předpokladů v tom hodlá pokračovat. Za správný krok lze rovněž považovat snahu o prosazování plnění stávajících platných předpisů. Ne každý problém, s nímž je Unie konfrontována, je totiž nezbytné řešit pomocí nového právního aktu.
Autor: Magda Komínková, psáno pro Euroskop
