Anna Michalčáková, Euroskop, 25.8. 2015
Evropská komise v květnu 2015 představila návrh reformy better regulation. Na starosti jí má první místopředseda Frans Timmermans. Nejvýraznější změnou je nový výbor (Regulatory Scrutiny Board), který má vypracovávat analýzy dopadu legislativních návrhů a vůči Komisi má mít značné kontrolní pravomoci. Analýzu pro Euroskop napsala Anna Michalčáková.
Co je to „better regulation“?
Better regulation se do češtiny překládá jako dokonalejší a lepší právní úprava. Komise si prostřednictvím této iniciativy uložila nesnadný úkol – bojovat proti nadbytečné byrokracii a celkově zjednodušovat a zlepšovat právní prostředí.
Program vznikl v roce 2002 a soustředí se na kontrolu celého politického cyklu, tedy na návrhy a iniciativy, které jsou teprve v projednávání i na již přijaté právní akty tak, aby se zamezilo vzniku duplicitních předpisů nebo zastaralých aktů, které již nejsou relevantní (tzv. fitness check).
Program zlepšování právní úpravy proto obsahuje několik opatření:
- Systém pro posuzování dopadu a zlepšování přípravy většiny návrhů Komise
- Program zjednodušení stávajících právních předpisů (REFIT)
- Kontrola návrhů Komise, které již byly posouzeny Radou ministrů a Evropským parlamentem, aby se zjistilo, které předpisy mohou být zrušeny
- Kontrola veřejných konzultací všech iniciativ Komise
- Hledání alternativ k předpisům a právním úpravám (např. samoregulace nebo společná regulace zákonodárcem se zúčastněnými stranami)
Better regulation by měla přinášet pozitivní výsledky, které by měli pocítit jak občané EU, tak podnikatelský sektor.
Při vytváření legislativy se Komise musí řídit dvěma hlavními zásadami, které vycházejí z primárního práva. První je zásada subsidiarity, která, zjednodušeně řečeno, dovoluje EU konat pouze tehdy, když je schopná situaci ošetřit účinněji než členské státy. Druhá je zásada proporcionality, která při výkonu pravomocí EU zakazuje překračovat meze toho, co je nezbytné k dosažení cílů EU definovaných v zakládajících smlouvách.
První místopředseda Evropské komise Frans Timmermans má na starost, aby evropská legislativa tolik neobtěžovala. Po bruselsku se tomu říká „better regulation“. Junckerova Komise ji považuje za důležitou součást svojí agendy. (foto: Audiovisual Service EU).
Program REFIT
Počátky programu REFIT spadají do roku 2010, kdy byl koncipován jako nástroj pro ex-post hodnocení právních předpisů. Oficiálně byl Program pro účelnost a účinnost právních předpisů (Regulatory Fitness and Performance Programme, REFIT) zahájen v prosinci 2012 a Komise se jeho prostřednictvím zavázala, že bude usilovat o jednoduchý, jasný, stabilní a předvídatelný regulační rámec.
REFIT má sloužit jako platforma, která sdružuje členy z řad stakeholderů, včetně sociálních partnerů ze všech států EU, podnikatelů, občanské společnosti, zástupce z Hospodářského a sociálního výboru, z Výboru regionů a ze členských států. Jejím účelem je přinášet podněty, jak znížit byrokracii v EU a zároveň zlepšit celkovou právní úpravu. REFIT má být dále schopen průběžně mapovat stávající stav legislativy a připomínky k ní. EU by díky tomu měla být schopna posuzovat návrhy a připomínky a zapracovávat je do dalších iniciativ.
Platforma REFIT v roce 2013 zveřejnila první sdělení, které shrnuje dosavadní úspěchy better regulation od roku 2005. Jsou jimi:
- Kvantitativní snížení počtu legislativních aktů o 5 590
- Změna v přístupu k vytváření návrhů, tj. vypracování analýzy dopadů u každého návrhu Komise
- Veřejné konzultace se zúčastněnými stranami
- Odhadované snížení administrativní zátěže pro podnikatele o 26 %, což se podle REFIT rovná 32,3 mld. € v letech 2007–2012
Od směrnice o službách po směrnici o vodě
První významnou oblastí, kde se better regulation podle REFIT uplatnila je, směrnice o službách z roku 2006, prostřednictvím které došlo k liberalizaci poslední oblasti vnitřního trhu EU. Zásluha better regulation tkví především ve sjednocení národních a unijní legislativy do jednoho aktu. Na druhou stranu konečným termínem pro dokončení jednotného trhu byl rok 1992, přičemž k plné a navíc dosti problematické implementaci došlo až v roce 2012.
Iniciativa za vytvoření Jednotného evropského patentu vykazuje lepší výsledky. Proces vedoucí k získání patentu EU je sice relativně nákladný, ale úspěšný žadatel získá patentovou ochranu v celé EU, aniž by musel obcházet patentové úřady v jednotlivých členských státech zvlášť, jak tomu bylo donedávna.
Jako poslední příklad lze uvést rámcovou směrnici o vodě, která jednak kvantitativně snížila počet předpisů o polovinu (z 18 směrnic na 9), a jednak snížila administrativní zátěž prostřednictvím zjednodušených požadavků na předkládání zpráv (reporting).
Kolik Komise skutečně ušetří?
Sdělení REFIT dále předpovědělo další snižování byrokracie, které podnikatelům i občanům ročně ušetří až několik desítek miliard €. Ostatně jednou z hlavních součástí analýz dopadů, které Komise zpracovává k jednotlivým návrhům, je odhad uspořených finančních prostředků.
Problém s těmito odhady však je v jejich načasování. Komise již v roce 2005 doporučila Evropskému parlamentu a Radě, aby ke svým připomínkám k legislativním návrhům zpracovávaly podobné analýzy. Dodnes jich Evropský parlament provedl kolem 20 a Rada nezpracovala ani jednu. Pro výsledný návrh tedy analýza dopadů provedená Komisí již zpravidla neplatí.
Jako příklad může posloužit proces reformy vinařského sektoru, na jehož počátku Komise určila snížení plochy pro pěstování vinné révy o 175 tis. ha, zbývající plocha měla být dostačující pro redukci nabídky na přehlceném trhu. Výsledná reforma ale obsahovala různá další opatření, která vliv redukce plochy značně oslabila (např. dotace na modernizaci vinic) a Komisí stanovené snížení plochy o 175 tis. ha neposloužilo svému účelu. Předpokládaná výše úspor tudíž nebyla potvrzena.
Komise: Zřejmě pořád neděláme dost
Přes všechny Komisí proklamované úspěchy se téměř 3/4 občanů stále domnívají, že Komise produkuje příliš mnoho byrokracie. Nová Junckerova Komise to hodlá změnit. Jean-Claude Juncker na post komisaře pro better regulation obsadil Nizozemce Franse Timmermanse, který je zároveň prvním místopředsedou Komise. Zlepšování právní úpravy Juncker označil za jednu z hlavních priorit pro nadcházející období a v pracovním programu pro rok 2015 Komise skutečně představila výrazně méně iniciativ ve srovnání s předchozími obdobími. Zároveň přislíbila i uveřejnění nové agendy v oblasti better regulation, což splnila 19. května 2015. Návrh reformy se však setkal se smíšenými reakcemi.
Komise potřebu reformy better regulation obhajuje nutností posílit důvěru občanů v EU. A aby toho dosáhla, navrhuje posílit transparentnost celého legislativního procesu. Better regulation Komise označuje za užitečný nástroj, který slouží jako základ pro vhodná a včasná řešení, avšak nikdy nemůže nahradit politická rozhodnutí. Cílem Komise je tvořit přiměřená, efektivní a jednoduchá řešení. Otázkou je, jakými prostředky toho chce dosáhnout.
Zapojíme úplně všechny
Prvním bodem reformy je posílení transparentnosti a otevřenosti. Komise plánuje větší zapojení občanů EU a stakeholderů do celého legislativního procesu. K tomuto účelu vytvoří webový portál, na kterém bude možné fáze legislativního procesu sledovat a vyjadřovat se k nim. Doposud mohou oficiálně občané a stakeholdeři do legislativního procesu zasáhnout pouze na počátku v reakci na návrh Komise prostřednictvím veřejných konzultací.
Komise plánuje vůbec poprvé zpřístupnit veřejnosti a stakeholderům i akty v přenesené pravomoci (komitologie), které mají v praxi značný dopad, protože konkretizují již přijatou legislativu (směrnice a nařízení). Komise zdůrazňuje i důležitost principu think small first, kdy při vytváření legislativy musí být brán ohled na malé a střední podniky, které tvoří páteř ekonomiky EU a přílišná regulace pro ně znamená zásadní problémy.
Vysvětlující memorandum ke každému návrhu
Druhým bodem je vytvoření speciálního kontrolního výboru, jehož hlavním úkolem má být vypracovávání tzv. vysvětlujících (explanatorních) memorand, která poslouží k posouzení a vysvětlení nezbytnosti návrhů Komise. Speciální výbor (Regulatory Scrutiny Board, RSB) bude vytvořen z Impact Assesment Board (IAB), který funguje od roku 2006, oproti němu ale bude mít posílené pravomoci. Tato memoranda budou v podstatě posouzeními dopadů legislativních návrhů Komise.
Pokud je RSB zpracuje v neprospěch navrhovaného opatření (nebo nezpracuje vůbec), bude Komise povinna adekvátně vysvětlit, proč koná bez posudku. RSB bude tvořen sedmi členy, předsedou a dalšími šesti osobami, které budou u Komise zaměstnány na plný úvazek. Tři z nich navíc budou muset pocházet z prostředí mimo instituce EU. Komise přislíbila, že výběrová řízení budou přísná, objektivní a rozhodnuto bude především na základě odbornosti účastníků.
Za RSB se vůči Komisi zvedla vlna kritiky ze strany Evropského parlamentu a některých zájmových skupin (odbory, environmentalisté). Dle nich chce Komise získat více moci na úkor Evropského parlamentu a občanů. Obávají se, že výbor bude mít de facto právo veta vůči projednávané legislativě.
Nedůvěru vyvolává i složení RSB, sedm členů není velký počet a vzhledem k jeho předpokládané důležitosti budou členské státy pravděpodobně lobbovat za zástupce ze své země a využívat jej například ke zdržování nebo lobbingu. Tři členové mají navíc pocházet z prostředí mimo instituce EU a není jasné, jakým způsobem budou vybíráni. Do RSB se tak budou moci dostat i zástupci důležitých stakeholderů a přímo ovlivňovat legislativní návrhy. RSB by mohl také sloužit ke zdržování a vytváření nátlaku na ostatní instituce, což opět podkopává demokratičnost legislativního procesu. Celá legislativní procedura se oproti předpokladům Komise může snadno prodloužit, stát se nákladnější a více byrokratickou.
Podnikatelské zájmové skupiny naopak návrh Komise podporují, znamená pro ně totiž snazší přístup k informacím a nové možnosti uplatňování vlivu na projednávanou legislativu. Ačkoli Komise ve sdělení slibuje i větší zapojení občanů EU, někteří europoslanci se obávají, že tím ve skutečnosti chce obhájit větší podíl podnikatelského sektoru na utváření legislativy.
Značná část sdělení Komise vytýká Evropskému parlamentu a Radě nečinnost v oblasti better regulation, údajně se vůbec neřídí doporučeními, které Komise oběma institucím dala již v roce 2005. Týká se to zejména analýz dopadu, které by měly instituce vypracovávat ke každému důležitému dodatku projednávané legislativy. Pokud by se ale výbory EP a Rada řídily doporučením Komise, legislativní proces by se značně protáhl. Na druhou stranu by legislativa pravděpodobně více odpovídala potřebám trhu a občanům EU. Vytvoření RSB se tak do jisté míry jeví jako reakce Komise na nečinnost Evropského parlamentu a Rady.
Podaří se reforma? (V čem je tedy problém)
Přestože se Komise se od roku 2002 nepochybně snaží přicházet s nápady, jak snižovat administrativní zátěž, stále čelí kritice, že produkuje neaktuální nebo neúplné předpisy. Proč tomu tak je, vyplývá především z institucionálního uspořádání EU.
Prvním problémem je skutečnost, že se Evropský parlament ani Rada nedržely doporučení Komise ohledně vypracovávání analýz dopadu k důležitým dodatkům k legislativním návrhům. Evropskému parlamentu i Radě k tomu schází kapacity, jelikož jsou analýzy finančně i časově náročné.
Druhou, a patrně i zásadnější chybou, je snaha Komise kontrolovat sebe samu prostřednictvím speciálních výborů. První výbor, Impact Assesment Board, měl dle Komise nedostatečné pravomoci k tomu, aby efektivně kontroloval legislativu, která vzniká na její půdě. Druhý výbor, Regulatory Scrutiny Board, již Komise údajně vybavila dostatečnými kontrolními pravomocemi – pokud návrh legislativy neposvětí, Komise bude mít při prosazování návrhu potíže. RSB ale žádné sankce udělovat nebude a problém Evropského parlamentu a Rady se tím také nevyřeší.
Autor: Anna Michalčáková, CDK, psáno pro Euroskop
