H. Bambasová, O. Francová, M. Kusák, L. Pítrová, 11.6. 2012 (psáno pro Euroskop)
Finanční a ekonomická krize odkryla některé zásadní slabiny ve fungování Evropské unie. Spočívají především v nedostatku koordinace hospodářských politik a asymetrii mezi jednotnou měnovou politikou a decentralizovanou fiskální politikou členských států. EUROSKOP přináší některé úvahy a návrhy řešení, které se v současné době v EU objevují.
Protikladné pohledy mají německá kancléřka Angela Merkelová a britský premiér David Cameron. Z nových členských států předložil svoji vizi polský ministr zahraničí Radoslaw Sikorski. Aktivně se debaty účastní i místopředsedkyně Evropské komise Viviane Redingová, která je komisařkou pro spravedlnost, základní práva a občanství a patří mezi nejbližší spolupracovníky José Manuela Barrosa. Výrazněji do diskuse zasáhl také Jean Claude Piris, renomovaný právník a bývalý vrcholný úředník Generálního sekretariátu Rady, jejíž Právní službu v letech 1988-2010 řídil.
Integrace jako mantra
Odpověď na krizi se, stejně jako v minulosti, opakovaně hledá v novém nastavení institucionálního rámce spojeného s vizí stále těsnější integrace EU. Všechny návrhy bez rozdílu předpokládají, že udržení vývoje integrace v monolitickém formátu bez připuštění flexibility a diferenciace je z dlouhodobého hlediska fakticky nemožné. Proč? Kvůli krizi eurozóny, dalšímu rozšiřování EU a nárůstu její heterogenity. Dochází tak k potřebě vyrovnat se s rostoucí rozmanitostí unijního práva, jeho nástrojů, forem rozhodování a institucionálního systému EU.
Ilustrací tohoto přístupu jsou i řešení zvolená za účelem stabilizace hospodářské situace v tzv. periferních ekonomikách. Tato řešení se často pohybují na hraně primárního práva, což opakovaně vyvolává názorové rozpory mezi členskými státy. V rozporu se nacházejí především vize Německa a Velká Británie.
Německá kancléřka Angela Merkelová (foto: čtk)
Merkelová a Westerwelle: „více Evropy“
Kancléřka Angela Merkelová a její ministr zahraničí Guido Westerwelle opakovaně deklarovali nutnost posílit pravomoci unijních institucí i nutnost otevřít cestu k fiskální a následně politické unii. Ačkoli Merkelová veřejně deklaruje nutnost dialogu se všemi členskými státy, nelze pominout faktické rozdíly v představách o budoucí podobě Evropy, které se zřetelně projevily v přijetí tzv. fiskální úmluvy mimo rámec unijního práva a mimo formát EU 27. Tento by-pass má fakticky urychlit integraci a obejít členské státy, které jsou zdrženlivější.
Současně na unijní úrovni stále častěji zaznívají hlasy usilující o systémové řešení a revizi rozhodovacích mechanismů. Návrhy reforem vedoucích k federalizaci EU lze zaznamenat v souvislosti s obavami, že EU nemá prostředky, jak v případě krize přijímat nezbytná rozhodnutí. Tato diskuse je aktuální především v Německu. Berlín tak jasně vysílá signál, že odpovědí na krizi má být jednoznačně „více Evropy“, nikoli méně.
Německá kancléřka v lednovém rozhovoru s redaktory šesti evropských deníků představila možnost federalizace EU spočívající v delegaci dalších kompetencí na Evropskou komisi, která by se tak posunula do role evropské vlády. Vizi Merkelové dále rozvedla stranická deklarace CDU, v jejímž čele kancléřka stojí: předseda Evropské komise volený přímo občany, funkce Rady jako druhé komory Evropského parlamentu a vyšší pravomoci Soudního dvora EU při kontrole národních rozpočtů.
Podle ministra Westerwelleho by novou koncepci EU měla legitimizovat nová ústava, schválená občany EU v referendu. Řekl to v březnu při rozhovoru pro Welt am Sonntag. Aby se občané mohli s EU identifikovat, je třeba ji personifikovat skrze funkci přímo voleného prezidenta Unie. Z dlouhodobého hlediska je rovněž vhodné zavést dvoukomorový systém Evropského parlamentu, přičemž jeho horní komoru by tvořila Rada. Ve sdělení členům CDU/CSU Westerwelle také uváděl, že je nutné ukotvit Evropský stabilizační mechanismus (ESM) ve smlouvách způsobem, aby tvořil „Evropský měnový fond“ .
David Cameron: „méně Evropy“
V opozici stojí stanovisko Davida Camerona, který naopak přenos dalších pravomocí na unijní úroveň odmítá. V kontextu špatných ekonomických výsledků Velké Británie a rostoucího tlaku na konsolidaci rozpočtu britský premiér opakovaně zmiňuje nutnost reformovat fungování EU. Podle Cameronova vyjádření na lednovém Světovém ekonomickém fóru v Davosu vnímá Velká Británie situaci v eurozóně jako hlavní brzdu svého růstu. Britský premiér opakovaně vyzývá k reformě „economic governance“ a podnikatelského prostředí za účelem zvýšení konkurenceschopnosti EU.
Cameron všeobecně prosazuje „méně Evropy, méně EU“, odmítá přenášení dalších pravomocí na unijní úroveň, což bývá spojováno s upřednostňováním integrace na mezivládním principu, který zmiňuje i vládní prohlášení koalice konzervativců a liberálů. K možnosti reformovat instituce EU se sice Cameron v posledních měsících nevyjádřil, při několika příležitostech nicméně zmínil obavy ze vzniku tzv. dvourychlostní Evropy a ze ztráty vlivu Velké Británie na dění v EU (např. v projevu na banketu u londýnského starosty v listopadu 2011).
Vicepremiér Nick Clegg a premiér David Cameron (foto: čtk)
Redingová: „více Komise“, další konvent
V článku pro Wall Street Journal z 8. února 2012 nastínila svoji představu změn také místopředsedkyně Evropské komise Viviane Redingová. Podle ní by měl předseda Evropské komise být současně zvolen i stálým předsedou Evropské rady. Tuto kumulaci funkcí již dle Redingové umožňuje platné znění aktuálních Smluv. V případě budoucí institucionální koncepce EU by Rada měla podpořit záměr, aby nový předseda Rady svolal konvent za účelem formulace nové Smlouvy o Evropské politické unii.
Dle této nové smlouvy by měl předseda Evropské komise právo rozpustit Evropský parlament, Evropskou komisi by volili výhradně europoslanci a Evropský parlament by zároveň sloužil jako zákonodárce s právem iniciovat legislativu. Ratifikace těchto změn by měla probíhat v letech 2016-2019 prostřednictvím referend. V platnost by nová Smlouva vstoupila poté, co by jí ratifikovaly dvě třetiny členských států. Státy, jež novou smlouvu neratifikují, mohou mít s EU volnější partnerství, např. podílet se na jednotném trhu.
Sikorski: federalizace, nikoliv centralizace EU
K institucionálním změnám se vyjadřuje i polský ministr zahraničí Radoslaw Sikorski. Ve Financial Times v květnu navrhl vytvoření trvalé politické unie při zachování národních pravomocí v mnoha oblastech politik – tedy federální, avšak nikoliv centralizovanou EU. Do pravomocí členských států by patřila například oblast kultury, náboženství a stanovení daňových sazeb. Integrace by se naopak měla prohloubit v oblastech, kde je možné dosáhnout tzv. úspor z rozsahu (dokončení jednotného vnitřního trhu se službami a internetovým obchodem, konkurenceschopnost energetického trhu, společná ochrana vnějších hranic a Schengen nebo společná reprezentace na zasedání G20 a OECD). Podle Sikorského by měla být trvalá strukturovaná spolupráce navázána v oblasti společné obranné politiky. I Sikorski uvažuje o zakotvení změn pomocí nové smlouvy.
Institucionální změny EU předpokládají v Sikorského vizi sloučení funkce předsedy Evropské komise a Rady do nové funkce „evropského prezidenta“ přímo voleného občany. Role Evropské komise by měla být posílena. Jejím úkolem by měl být hospodářský dohled nad členskými státy, které by měly být v Evropské komisi zastoupeny na základě rotačního principu. V Berlínském projevu z 28. listopadu 2011 navrhnul Sikorski, aby počet komisařů byl maximálně dvanáct. Nad otázkami týkajícími se eurozóny by měla namísto eurosummitů zasedat celá Rada, právo hlasovat by měly pouze státy eurozóny. Část poslanců Evropského parlamentu by měla být volena z celoevropské kandidátky. Podobný návrh se na půdě Evropského parlamentu v současné době projednává. Zpravodajem k návrhu je britský liberální poslanec Andrew Duff.
Komisařka Viviane Readingová (foto: Audiovisual Service EU)
Piris: dvourychlostní Evropa
Názory na reformy „zevnitř“ od účastníka jednání o všech významných unijních smlouvách (Maastricht, Amsterdam, Nice i Lisabon) přináší kniha „Budoucnost Evropy: Směřujeme k dvourychlostní Evropě,“ kterou s respektem oceňovala i kancléřka Merkelová.
Bývalý generální ředitel Právní služby Rady J. C. Piris v ní upozorňuje na přetrvávající dichotomii fungování EU, kdy v některých oblastech funguje unie na principu mezinárodní organizace a v jiných se již blíží k charakteristickým znakům federace. Tato situace vede k nerovnováze, která dlouhodobě ohrožuje stabilitu celku. Piris nevěří, že existuje pouze jedno řešení vhodné pro všechny členy stále různorodějšího uskupení. Ekonomická a finanční krize podle něj vyvolala nutnost revidovat nastavení integračního procesu, revize Smluv však nepřipadá v současné situaci v úvahu. Jako slabinu vnímá Piris obtížné dosahování shody ať už kvalifikované většiny nebo jednomyslnosti. Evropská komise často předkládá slabé legislativní návrhy, není schopna vymáhat jejich dodržování, ani zajistit fungování integračního projektu 27 členských států (brzy již 28). Efektivnost Evropské komise snižuje rovněž pravidlo jeden stát – jeden komisař.
Vzhledem ke klesající volební účasti v evropských volbách lze podle Pirise mluvit i o nedostatečné demokratické legitimitě Evropského parlamentu. Zásadní politická hra se nadále odehrává na národní úrovni. Řešení, které alespoň částečně odstraní asymetrii přetrvávající v koordinaci měnové a fiskální politiky v eurozóně, spočívá v prohloubení integrace jejích členů, což znamená sdílení pravomocí (popř. kontrolu) s evropským centrem. Toto ovšem znamená zásah do suverenity a pravomocí parlamentů národních států. Proto Piris navrhuje vytvoření tzv. dvourychlostní Evropy – buď v silnější, nebo ve slabší formě. Jakákoli cesta by ale měla primárně posílit koordinaci v oblasti daní a rozpočtu, případně posílit užší spolupráci, která je v zájmu občanů (především v rámci tzv. třetího pilíře).
Slabší forma integrace by znamenala využití veškerých možností, které poskytuje primární právo – především tzv. posílené spolupráce. Silnější varianta integrace by znamenala přijetí nové mezinárodní smlouvy obsahující dodatečná ustanovení týkající se institucí a pravidel, např. ustavení nového orgánu reprezentujícího národní parlamenty a malou administrativní jednotku oddělenou od Evropské komise. Nový institucionální rámec by měl odstranit nerovnováhy a slabá místa, které se nepodařilo eliminovat v rámci Lisabonské smlouvy.
Piris vidí sedm hlavních oblastí, kterým by se měla věnovat pozornost:
1) hospodářské a měnové unii, konvergenci hospodářských a rozpočtových politik;
2) prosazování mobility občanů EU prostřednictvím uznávání politických a sociálních práv a řešením sporných otázek v případě přeshraničních sporů v rodinném právu;
3) omezení rozdílů, pokud jde o vnitřní trh – snížení rozdílů v daňové a rozpočtové politice;
4) posílení koordinace/sbližování imigrační politiky;
5) posílení organizace a kontroly v oblasti imigrace;
6) dokončení účasti na SZBP, posílení spolupráce v oblasti veřejných zakázek souvisejících s obranou;
7) posílení pravomocí národních parlamentů (což by mělo přispět k legitimizaci takového posílení těchto politik).
Tzv. pilotní skupina (avant-garde group) by měla být pouze dočasným uskupením tvořeným zeměmi eurozóny otevřenými ostatním členským státům. Toto uskupení by mělo předznamenávat cestu pro ostatní členské státy, které se postupně mohou přidávat, takže nakonec bude opět dosaženo uskupení 27 členských států. Nové „uskupení“ by mělo fungovat více dynamičtěji a efektivněji. J. C. Piris také důrazně odmítá 2/3 koncept vytvářející hranici mezi eurozónou a ostatními členskými státy.
Autor: H. Bambasová, O. Francová, M. Kusák, L. Pítrová
